II SAB/Łd 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku przywrócenia stanu wody na gruncie 1. stwierdza, że Wójt Gminy B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy B. do wydania aktu; 3. wymierza Wójtowi Gminy B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącej H. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. C. H. P. w skardze z 21 marca 2019 r. do sądu administracyjnego skierowanej za pośrednictwem Wójta Gminy B. wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez ten organ w sprawie dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego i wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na jej działce w miejscowości P., zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że pomimo znacznego upływu czasu od dnia złożenia wniosku organ nie dokonał żadnych czynności. Na skutek ponaglenia z 17 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem [...] stwierdziło przewlekłość postępowania w sprawie, jednak organ w ciągu kolejnych pięciu miesięcy nie wydał decyzji. Wójt Gminy B. w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania podnosząc, że uwzględnił skargę w całości poprzez wydanie decyzji, która została doręczona skarżącej 19 kwietnia 2019 r. W piśmie z 2 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę wskazując, że doszło do przewlekłości postępowania, decyzja została wydana po upływie ok. 2 lat i należy na organ nałożyć grzywnę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; H. P. w skardze do sądu administracyjnego wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy B. do wydania decyzji w sprawie dotyczącej przywrócenia stanu wody na gruncie w terminie 14 dni od doręczenia (zwrotu) akt organowi. Tymczasem już po wniesieniu skargi Wójt Gminy B. decyzją z [...] zakończył postępowanie w sprawie odmawiając wydania decyzji zobowiązującej Gminę B. do przywrócenia stanu wody na działkach nr 225 i 222 w miejscowości P. Postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Akta sprawy i zebrany materiał dowodowy świadczą, że mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Organ po złożeniu 7 dnia 2017 r. wniosku o wszczęcie postępowania pismem z 24 sierpnia wprawdzie poinformował stronę o braku podstaw do wszczęcia postępowania, ale nie wydal postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Dopiero po kolejnym piśmie strony z 25 września 2017 r. (data wpływu do organu) Wójt Gminy B. pismem z 9 października 2017 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. W dniach 25 października 2017 r., 1 grudnia 2017 r. oraz 1 lutego 2018 r. przeprowadzono dowód z oględzin nieruchomości w tych samych warunkach (w czasie opadów deszczu lub bezpośrednio po opadach deszczu) bez zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.). Kolejne oględziny (z 1 grudnia 2017 r. oraz 1 lutego 2018 r.) zostały przeprowadzone z uchybieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. i nie miały już istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Po zawiadomieniu strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (zawiadomienie z 7 lutego 2018 r., doręczone stronie 13 lutego 2018 r. ) i upływie kolejnego miesiąca Wójt Gminy B. 29 marca 2018 r. odmówił wydania decyzji zobowiązującej do przywrócenia stanu wody na gruncie na działkach nr 225 i 222 w miejscowości P. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz uzyskania opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Decyzja organu odwoławczego wpłynęła do Urzędu Gminy B. 28 maja 2018 r. Z akt sprawy wynika, że dopiero 26 czerwca 2018 r. Wójt Gminy B. zwrócił się do Pracowni Hydrologii i Gospodarki Wodnej Uniwersytetu [...] z zapytaniem o możliwość wydania opinii w sprawie a kierownik katedry poinformował o braku możliwości wydania opinii z uwagi na wielkość innych zleceń i zadań. Kolejnymi zawiadomieniami z 19 lipca 2018 r. oraz 25 września 2018 r. organ poinformował stronę o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na skutek ponaglenia strony postanowieniem z [...] wskazało, że Wójt Gminy B. dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie z rażącym naruszeniem prawa, ustaliło termin wydania decyzji przez organ do 30 stycznia 2019 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości postępowania. Ostatecznie opinia techniczna została sporządzona przez biegłego po przeprowadzeniu oględzin 9 kwietnia 2019 r. Opisany przebieg postępowania pozwala na stwierdzenie, że było ono prowadzone w sposób przewlekły, z ewidentnym naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Bardzo długi czas trwania postępowania, znaczne okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności, nawet pomimo obiektywnych trudności z uzyskaniem opinii biegłego, uzasadniają ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na wniosek strony sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł. Wymierzając grzywnę sąd wziął pod uwagę zarówno fakt prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a., jak i okoliczność, że w chwili orzekania organ I instancji zakończył postępowanie decyzją z [...], zachodziła konieczność uzyskania opinii biegłego z uwagi na charakter sprawy i wymóg posiadania wiadomości specjalnych a trudności z uzyskaniem opinii biegłego wynikły nie tylko z opieszałości organu lecz miały także obiektywny charakter. O kosztach postępowania (obejmujących uiszczony wpis sądowy) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Brak jest natomiast podstaw do zaliczenia do kosztów postępowania kosztów sporządzenia pism sądowych, czy porad pełnomocnika, który nie został ustanowiony w sprawie (art. 205 p.p.s.a.). a.tp.