II SAB/Łd 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania 1. zobowiązuje Sejmik Województwa [...] do wydania w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku aktu w przedmiocie wniosku H. S. z dnia [...]. o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania; 2. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Wnioskiem z dnia 6. stycznia 2008 r. H. S. zwróciła się do Sejmiku Województwa [...] o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w Ł. na terenie przyległym do ul. A na odcinku zmodernizowanym w latach 2002 – 2004 oraz o objęcie tym obszarem posesji nr [...] oraz [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 28. marca 2008 r. Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, iż prowadzący przedmiotową instalację, jaką jest droga krajowa nr 1, nie wyczerpał dostępnych rozwiązań technologicznych, technicznych i organizacyjnych zmierzających do zmniejszenia uciążliwości hałasu na terenach sąsiednich, a także zlecił wykonanie dokumentacji porealizacyjnej, w której zaproponowane zostaną dalsze rozwiązania ograniczającej zasięg oddziaływania akustycznego. W związku z powyższym organ stwierdził, iż w chwili obecnej nie zachodzą przesłanki określone w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), natomiast konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, analizowana będzie po wyczerpaniu dalszych rozwiązań technologicznych, technicznych i organizacyjnych, mających na celu w pierwszej kolejności zmniejszenie ilości pojazdów, w tym ograniczenie ruchu pojazdów ciężarowych, a w następnej zwiększenie skuteczności urządzeń ochrony biernej – ekranów akustycznych. Pismem z dnia 22. kwietnia 2008 r. H. S. wezwała Sejmik Województwa [...] do rozpatrzenie powyższego wniosku z dnia 6. stycznia 2008 r. o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w Ł. na terenie przyległym do ul. A na odcinku zmodernizowanym w latach 2002 – 2004 oraz o objęcie tym obszarem posesji nr [...] oraz [...]. W dniu 26. maja 2008 r. H. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 6. stycznia 2008 r. skarżącej w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji nieutworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w Ł. na terenie przyległym do ul. A na odcinku zmodernizowanym w latach 2002 – 2004 oraz o objęcie tym obszarem posesji nr [...] oraz [...], pomimo spełnienia przesłanek określonych w ustawie ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi H. S. powołując się na treść art. 135 ust. 1 i 2 cyt. ustawy podniosła, iż użyty w tymże przepisie zwrot "obszar ograniczonego użytkowania dla (...) tworzy sejmik województwa w drodze uchwały" nadaje przepisowi charakter obligatoryjny, co z kolei oznacza, iż odstąpienie od stosowania prawa przez Sejmik Województwa [...] w ocenie skarżącej stanowi naruszenie prawa w tym przepisów Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie jednocześnie wyjaśniając, iż ulica A jest drogą krajową, zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z brzmieniem art. 135 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania dla trasy komunikacyjnej tworzy się, jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, analizy po realizacyjnej oraz przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem instalacji. W przypadku przedmiotowej sprawy dotyczy to przekroczeń emisji hałasu. Wojewoda [...] w wydanych decyzjach w sprawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] oraz nr [...] z dnia [...] dla omawianego przedsięwzięcia nałożył obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej. Jednakże z informacji uzyskanych przez organ administracji od Wojewody [...] wynika, iż procedura oceniająca wykonanie modernizacji ul. A, w formie analizy porealizacyjnej nie została zakończona, ponieważ nie przedstawiono w niej wszystkich danych, które uzasadniałyby prawną możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Reasumując, organ wskazał, iż do czasu przedstawienia pełnej analizy porealizacyjnej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wyczerpano wszystkie dostępne rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne ograniczające oddziaływanie drogi na środowisko, które umożliwiałoby, z prawnego punktu widzenia, ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie organu administracji zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, informowanie na bieżąco skarżącej o przebiegu postępowania, o stanowisku innych podmiotów biorących udział w postępowaniu wyczerpuje dyspozycje przepisu art. 9, 10, 75 , 77 i 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w ustawie z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność. Ponadto w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 466). W świetle powyższych rozważań należało zatem zbadać, czy wniosek skarżącej o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w Ł. na terenie przyległym do ul. A na odcinku zmodernizowanym w latach 2002 – 2004 oraz o objęcie tym obszarem posesji nr [...] oraz [...] został rozpoznany przez organ stosownie do obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z postanowieniami przepisu art. 135 ust. 5 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej z uwzględnieniem dokumentacji, o której mowa w ust. 5a. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nakłada się obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i jej przedstawienia w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż ulica A jest drogą krajową, wymienioną w par. 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9. listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) przez co zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust, 1 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z postanowieniami art. 135 ust. 2 cyt. ustawy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów albo innych obiektów, w których eksploatuje się taką instalację, organem właściwym do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest sejmik województwa. Odbywa się to w formie uchwały sejmiku, w związku z czym rozwiązania te będą miały charakter źródeł prawa miejscowego, a zatem do ich obowiązywania według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20. lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) niezbędne jest ogłoszenie w dzienniku urzędowym, a zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny wprowadza termin dłuższy. W przedmiotowej sprawie organ administracji uzależnił podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie od sporządzenia analizy porealizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji, której obowiązek sporządzenia nałożony został decyzjami Wojewody [...] dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] Nr [...]. W ocenie bowiem organu administracji dopiero po przedstawieniu pełnej analizy porealizacyjnej będzie można jednoznacznie stwierdzić, czy wyczerpano wszystkie dostępne rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne ograniczające oddziaływanie drogi na środowisko, które umożliwiałoby z prawnego punktu widzenia ustanowienie obszaru ograniczonego oddziaływania. Reprezentowany pogląd organu nie znajduje jednak uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Prowadzi on bowiem do sytuacji, iż przypadku zwłoki, nieukończenia procedury oceniającej wykonanie modernizacji ul. A, w formie analizy porealiacyjnej w terminach wskazanych w art. 135 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, niemożliwe staje się podjecie rozstrzygnięcia w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Niedopuszczalne wydaje się też uzależnienie wydania rozstrzygnięcia w sprawie od oceny oddziaływania poziomu hałasu ulicy A od wybudowania i uruchomienia autostrady A. Należy przy tym podkreślić, iż obowiązkiem organu administracji jest załatwianie zawisłej sprawy administracyjnej. Skoro więc, w sprawie brak było analizy porealizacyjnej, a termin do jej sporządzenia upłynął, to organ administracji winien załatwić sprawę na podstawie zgromadzonych i dostępnych dokumentów, tym niemniej, że z pism przesyłanych do strony wynika, iż dysponował wstępną analizą porealizacyjną, z której między innymi wynikała wiedza, że faktyczne przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu wzdłuż modernizowanego odcinka ul. A występują, a faktu tego nie kwestionuje, wręcz przeciwnie z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ w przedmiotowej sprawie dysponuje obszernym materiałem dowodowym oraz stanowiskami innych organów w przedmiarowej sprawie, o czym zresztą informował skarżącą. Ponadto należy zauważyć, iż skoro organ administracji stoi na stanowisku, iż w chwili obecnej nie zachodzą przesłanki określone w art. 135 ust. 1 – Prawo ochrony środowiska, to winien je prezentować w formie prawem nakazanej, dając tym samym skarżącej prawne środki ochrony przed skutkami takiego stanowiska wynikające z wprost z postanowień ustawy - Prawo ochrony środowiska, a w szczególności przepisów art. 4 i 5 cyt. ustawy, kształtujących prawa podmiotowe do powszechnego korzystania ze środowiska naturalnego z uwzględnieniem ochrony wszystkich jego elementów. W ocenie Sądu przytoczony stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy wskazuje na bezczynności Sejmiku Województwa [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem H. S. z dnia 6. stycznia 2008 r. i z tych przyczyn na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż nie przesądza to o zasadności merytorycznych żądań sformułowanych w skardze, gdyż jak już wyżej wskazano, w postępowaniu toczącym się na skutek skargi na bezczynność sąd nie może badać zagadnień merytorycznych stanowiących podstawę wniosku strony inicjującego postępowanie administracyjne. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowią natomiast przepisy art. 200 i art. 205 par. 1 p.p.s.a. J.S.