II SAB/Łd 32/15

Dnia 7 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wniosku o zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi w dniu 9 marca 2015 roku, zaksięgowaną pod pozycją [...]. a.bł. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wniosku o zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.". W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 11 czerwca 2014r. skarżąca złożyła podanie zawierające wniosek o zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. A w Ł. oraz z podatku od nieruchomości przy ul. A i ul. B w Ł. zajętych na działalność oświatową. Jednocześnie Spółka prosiła o udzielenie tego zwolnienia za lata poprzednie, jeżeli zwrot tych opłat nie uległ przedawnieniu oraz o zwrot wpłaconych opłat. W odpowiedzi pismem z dnia 16 września 2014r. Prezydent Miasta Ł. poinformował, że zwolni skarżącą z opłat dopiero od dnia 1 stycznia 2015r. W ocenie skarżącej pismo to nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Wobec powyższego w dniu 24 września 2014r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej, wynikającej z art. 81 i art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.s.o.". W odpowiedzi skarżąca otrzymała pismo z dnia 8 października 2014r., które również zdaniem skarżącej nie miało charakteru decyzji administracyjnej. W związku z tym skarżąca na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." - w dniu 3 listopada 2014r. wezwała organ administracji do usunięcia naruszeń prawa. Pismem z dnia 17 listopada 2014r. Prezydent Miasta Ł. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia wniosku do dziś ten wniosek nie został rozpoznany. Organ ponadto nie pouczył skarżącej o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub innego organu. Tym samym w ocenie Spółki organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, jak również o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Skarżąca wniosła ponadto o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 § 6 P.p.s.a oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 11 czerwca 2014r., podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki do zwolnienia z opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 lipca 2014r. stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem murowanym, w którym znajduje się 12 sal lekcyjnych, pracownie: chemiczna, komputerowa, instrumentalna, farmakognozji, fryzjerska i farmaceutyczna oraz pokój nauczycielski, sekretariat, szatnia, portiernia, sala gimnastyczna i toalety. W trakcie oględzin przekazana została informacja, że w budynku A Sp. z o.o. prowadzi następujące placówki: Liceum Ogólnokształcące i Uzupełniające dla Dorosłych, Technikum Budowlane i Uzupełniające dla Dorosłych, Policealną Szkołę Protetyki Dentystycznej, Policealną Szkołę Archiwistyczną, Policealną Szkołę Farmaceutyczną, Zasadniczą Szkołę Fryzjerską dla Dorosłych, do których zgodnie z pismem z dnia 14 lipca 2014r. uczęszczało ok. 110 uczniów. Prowadzenie przez skarżącą wyżej wymienionych placówek, z wyjątkiem Uzupełniającego Liceum dla Dorosłych, potwierdził Wydział Edukacji w Departamencie Spraw Społecznych UMŁ w piśmie z dnia 22 lipca 2014r. Dokonane ustalenia potwierdziły, że A Sp. z o.o. jest podmiotem prowadzącym niepubliczne placówki oświatowe i spełnia kryteria, o których mowa w art. 81 i art. 90 ust. 7 u.s.o. W związku z tym Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej udzielił odpowiedzi, że zgodnie na podstawie wyżej powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty A Sp. z o.o. podlega zwolnieniu, począwszy od 1 stycznia 2015r., z obowiązku ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Pismem z dnia 19 września 2014r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o wydanie decyzji w sprawie zwolnienia i zwrot nieprzedawnionych opłat rocznych z tytułu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W sprawie tej użytkownik wieczysty otrzymał odpowiedź w piśmie z dnia 8 października 2014r., w którym wyjaśniono cywilistyczny charakter użytkowania wieczystego i związany z tym przedmiot opłat rocznych. Kolejnym pismem z dnia 3 listopada 2014r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszeń prawa nie określając o jakie naruszenia chodzi. Odpowiedź na przedmiotowe pismo została udzielona skarżącej w piśmie z dnia 17 listopada 2014r. Odnosząc się natomiast do treści skargi organ zauważył, że prawo użytkowania wieczystego, jako prawo podmiotowe stanowi cywilnoprawny sposób korzystania z nieruchomości gruntowej. Ustanawianie i znoszenie użytkowania wieczystego oraz kształtowanie elementów treści stosunku prawnego tego użytkowania następuje co do zasady, cywilnoprawnymi oświadczeniami woli oraz czynnościami właściciela i użytkownika wieczystego. Obowiązek uiszczania opłat rocznych przez czas trwania użytkowania wieczystego wynika z przepisów art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów art. 238 ustawy Kodeks cywilny. Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter świadczeń okresowych i zgodnie z wolą ustawodawcy powinny być uiszczane z góry za dany rok do 31 marca każdego roku bez odrębnego wezwania. W ocenie organu zawarte w skardze zarzuty sprowadzają się w rzeczywistości do niezadowolenia skarżącej z braku decyzji rozstrzygającej o zwolnieniu od opłaty . Jednakże organ podniósł, że Prezydent Miasta Ł. nie orzekał de facto o zwolnieniu użytkownika wieczystego z obowiązku wnoszenia opłat rocznych, lecz prowadził postępowanie którego celem było ustalenie, czy użytkowana wieczyście nieruchomość jest zajęta na działalność oświatową i czy wnioskodawca mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 81 i 90 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, a tym samym czy spełnia kryteria do ustawowego zwolnienia z opłat rocznych. Powołane przepisy nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej zwolnienie z opłat rocznych z mocy samego prawa. Nie określają także formy informowania trwałego zarządcy, użytkownika czy użytkownika wieczystego o przysługującym zwolnieniu. Sprawy dotyczące użytkowania wieczystego, a tym samym opłat rocznych, z uwagi na ich cywilistyczny charakter, nie są sprawami administracyjnymi, wobec czego brak jest podstaw do orzekania przez organ administracji w drodze decyzji. Potraktowanie danej sprawy, jako sprawy administracyjnej, a nie cywilnej nie wpływa na bardziej wnikliwe i wszechstronne jej rozpatrzenie. W każdym przypadku organ zobowiązany jest do rozpoznania złożonego wniosku z jak największą starannością, w oparciu o obowiązujące uregulowania prawne i całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze organu stwierdził, że skargę i postawione w niej zarzuty należy zatem uznać za całkowicie bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność przysługuje nie na każde bierne zachowanie organu administracji, leczy jedynie na takie, które winno być zakończone jednym z aktów wymienionych w pkt 1-4a powołanego art. 3 § 2 P.p.s.a. Strona skarżąca zarzuca, że Prezydent miasta nie wydał decyzji w sprawie zwolnienia jej z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości za okres wsteczny. Należy zatem zwrócić uwagę na podstawę prawną zwolnienia z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Mianowicie źródłem tym są przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Z regulacji zawartej w art. 90 ust. 7 w zw. z 81 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że niepubliczne placówki oświatowe są zwolnione z opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania i użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, zajętych na działalność oświatową. Brzmienie powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zwolnienie, o którym wyżej mowa jest zwolnieniem z mocy samego prawa, a więc, jak słusznie podkreślił organ, nie ma żadnych podstaw do tego, żeby wydawać w tym przedmiocie jakikolwiek akt administracyjny. Dotyczy to również decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłat za poprzednie (minione) okresy użytkowania wieczystego. Z tego względu, wobec braku obowiązku działania organu w tym zakresie, zrzut bezczynności organu jest bezpodstawny. Rozstrzygając o dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi należy też ocenić, jaki charakter ma obowiązek ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Trafne jest stanowisko organu administracji, że wspomniany obowiązek ma wyłącznie cywilistyczny charakter, a więc i zasady zwalniania użytkownika wieczystego z tychże opłat również ma charakter cywilnoprawny. Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 121 ze zm.) – w skrócie: "K.c." - w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie (art. 239 § 1 K.c.). Skoro zatem podstawą użytkowania wieczystego jest umowa łącząca właściciela z użytkownikiem, to jest to bez wątpienia stosunek cywilnoprawny. Ogólna zasada dotycząca obowiązku uiszczania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego również została uregulowana w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 238 K.c.: "wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną". Nie zmienia charakteru tych opłat fakt szczegółowego ich uregulowania w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2014r., poz. 518 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.g.n.". , skoro ich źródłem jest stosunek cywilnoprawny a podstawą obliczania wysokości cena nieruchomości, również określona przez strony umowy. Ustawa o gospodarce przewiduje wprawdzie szczególne przypadki, w których stosuje się prawo administracyjne materialne i procesowe. Dla przykładu takimi wyjątkami jest postępowanie z zakresu wniosku użytkownika wieczystego do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach – art. 79 ust. 7 u.g.n. Jest pewnego rodzaju quasi postępowanie administracyjne, bowiem łączy ze sobą dwie gałęzie prawa cywilne i administracyjne, ale nie można jednak zapominać o tym, że procedura administracyjna rozstrzyga wyłącznie kwestie incydentalne, zaś ostateczne rozstrzygnięcie zapada na podstawie przepisów prawa cywilnego, co wprost wynika z art. 80 ust. 1 u.g.n. – "od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości". Jest to jednak postępowanie dotyczące jedynie zmian w zakresie wysokości opłaty, natomiast zwolnienie od opłat , którego domagała się Spółka jest zwolnieniem ex lege, nie poddającym się rozstrzygnięciu administracyjnemu. Z powyższego wynika, że strona skarżąca nie może skutecznie żądać od organu wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego, a skoro tak, to na niedziałanie organu w tym przedmiocie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w postaci skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. k.ż.