II SAB/Łd 33/04

Dnia 17 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. H., J. H. i Z. H. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wydania aktu o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ł. do podjęcia, w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 8 listopada 2000 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. solidarnie na rzecz J. H., T. H. i Z. H. kwotę 835 (osiemset trzydzieści pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Łd 33/04 U z a s a d n i e n i e T. H., J. H. i Z. H., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13, której są współużytkownikami wieczystymi. W piśmie wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne podniesiono, iż mimo złożenia w dniu 8 listopada 2000 r. wniosku, w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1999 r. nr 65, poz. 746 ze zm.), dotychczas nie została wydana w sprawie jakakolwiek decyzja. Zakwestionowano również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] uznające zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. za nieuzasadnione. Skarżący prezentują stanowisko, że postanowienie Kolegium narusza art. 104 k.p.a., statuujący obowiązek wydania przez organ decyzji w celu załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących. Skarżący zarzucili Prezydentowi Miasta Ł., iż nie dokonał żadnych czynności przewidzianych przepisami k.p.a., w szczególności co do powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Nie przeprowadzono również w tym celu rozprawy, nie dając tym samym stronom możliwości obrony swych praw. Wydanie jakiejkolwiek decyzji, choćby negatywnej, pozwoli skarżącym na obronę ich interesów w dalszym postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł., powołując się na postanowienie z dnia [..] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., stwierdził, iż przewlekłość postępowania administracyjnego jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu. Ponadto w toku postępowania administracyjnego jeden z użytkowników wieczystych – T. H. zobowiązał się do udzielenia informacji, dlaczego nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, nie jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w umowie użytkowania wieczystego. Wobec braku takiej informacji wszczęto procedurę zmierzającą do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu. W tej sytuacji zakończenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa do gruntu byłoby przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Z kolei § 5 ww. artykułu stanowi, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Powołane wyżej przepisy w rozpatrywanej sprawie zostały naruszone. Tylko rzeczywiste zaistnienie przeszkód wskazanych w art. 35 § 5 Kpa, a nie samo wykonanie czynności przewidzianej w art. 36 § 1 Kpa, może powodować przedłużenie wiążącego organy ustawowego terminu załatwienia sprawy. O ile po złożeniu przez skarżących w dniu 8 listopada 2000 r. wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 13, organ pismami z dnia 13 listopada 2000 r., z dnia 20 grudnia 2001 r. oraz z dnia 19 września 2002 r. informował strony, iż z uwagi na niezależne od organu okoliczności sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie, o tyle od dnia 24 kwietnia 2003 r. trudno doszukać się przyczyn, dla których Prezydent Miasta Ł. nie wydał decyzji w sprawie. Podnieść jednak należy, że wspomniane pisma tak naprawdę nie mogą stanowić okoliczności, na które organ może skutecznie powoływać się, a to z uwagi na brak dowodów ich doręczenia stronom – za wyjątkiem pisma z dnia 19 września 2002 r. o przedłużonym terminie załatwienia sprawy, które doręczono J. H. W dniu 24 kwietnia 2003 r. J. H., Z. H. i T. H., odpowiadając na wezwanie organu, złożyli oświadczenie, iż określoną przez Prezydenta Miasta Ł. opłatę za przekształcenie uiszczą w ratach rocznych, w terminie 10 lat. Od tej chwili ustały jakiekolwiek przyczyny, które mogłyby usprawiedliwić niepodjęcie przez organ decyzji. Przyczyną takową nie może być przecież wewnętrzna korespondencja pomiędzy wydziałami Urzędu Miasta Ł., dotycząca stanu zagospodarowania działki. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi wyraźnie, iż w sprawach wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesięcznym. Wyjątkowo, w sprawach szczególnie skomplikowanych termin ten może zostać przedłużony do dwóch miesięcy. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Chodzi tu więc np. o zawieszenie postępowania wiążące się z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez sąd, po złożeniu przez właściciela nieruchomości pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 240 kodeksu cywilnego. Nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tak natomiast postąpił organ, prowadząc korespondencję zmierzającą do wyjaśnienia, czy nieruchomość objęta wnioskiem została zagospodarowana zgodnie z postanowieniami umowy z dnia 22 marca 1969 r. o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania. Sąd wydaje orzeczenia na podstawie akt sprawy. W zgromadzonych aktach administracyjnych brakuje dowodu, iż w sprawie złożony został pozew do sądu powszechnego, zmierzający do rozwiązania ww. umowy użytkowania wieczystego. Jest wyłącznie pismo z dnia 23 grudnia 2004 r. (a więc po upływie roku i ośmiu miesięcy od oświadczenia stron o sposobie uiszczenia przez nich opłaty za przekształcenie) Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł., skierowane do Biura Prawnego tegoż Urzędu Miasta Ł., o podjęcie czynności na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego, celem rozwiązania umowy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Warto dodać, iż ww. pismo sporządzono dopiero po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność, która do organu (a nawet do właściwego w sprawie Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji) wpłynęła w dniu 18 lutego 2004 r. Takie działania organów administracji publicznej, w tym przypadku samorządowej, należy uznać za niedopuszczalne. Z lakonicznej i niezawierającej jasnego stanowiska odpowiedzi na skargę również nie wynika, iż wystąpiono z powództwem cywilnym o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Dlatego w sytuacji, gdy pełnomocnik Prezydenta Miasta Ł. w rozprawie nie uczestniczył i tym samym brak jego wyjaśnień odnośnie losów ewentualnego postępowania przed sądem cywilnym, Sąd nie znalazł przyczyn niewydania decyzji w sprawie. Również pismo skarżących z dnia 18 kwietnia 2004 r., w którym zawarli oni żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. A. 13 w Ł. w prawo własności nieodpłatnie, na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) i na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), nie stanowi usprawiedliwienia zaniechania wydania rozstrzygnięcia przez organ. Po pierwsze złożone zostało w Urzędzie Miasta Łodzi w rok po oświadczeniu stron o sposobie uiszczenia opłaty za przekształcenie. Po drugie Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo reguluje zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ od daty sporządzenia pisma z dnia 24 kwietnia 2003 r. nie podjął żadnych z czynności proceduralnych, określonych w k.p.a., by sprawę załatwić zgodnie z prawem. Niezrozumiałe zatem wydaje się również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które w postanowieniu z dnia [...] uznało zażalenie na bezczynność organu I instancji za nieuzasadnione. Należy podkreślić, iż zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00 – niepubl.). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – pkt 2 wyroku.