II SAB/Łd 33/15

Dnia 5 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. LS W dniu 26 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga Stowarzyszenia A na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z [...] października 2014 r. roku wystąpiło do Prezydenta Ł. o udostępnienie informacji o ankiecie badawczej, którą prawdopodobnie organ otrzymał i wypełnił. W odpowiedzi pismem z 28 października 2014 r. organ poinformował, iż korespondencja elektroniczna lub tradycyjna kierowana od organu administracji publicznej przez osobę prywatną, niezawierająca informacji publicznej, stanowi dokument prywatny. Zdaniem organu wnioskodawca nie ma prawa wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) do żądania treści i postaci dokumentu prywatnego. Zdaniem strony skarżącej argumentacja organu jest swoista i odosobniona. Wydaje się, że organ świadomie zamierza wbrew istniejącym przepisom utrudnić realizację prawa do informacji publicznej. Argumentacja taka była wielokrotnie negowana przez sądy, jako nietrafiona i niezgodna z obowiązującą wykładnią art. 61 Konstytucji RP ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w ocenie strony skarżącej wnioskowana korespondencja nie jest kierowana przez osobę prywatną. Osoba podpisana pod korespondencją występowała w imieniu i na rzecz Uniwersytetu A, a projekt w ramach którego była kierowana realizowany jest m.in. przez Uniwersytet A, Uniwersytet B, gestorem projektu jest ABW. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż zarzut bezczynności Prezydenta Miasta Ł. nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, gdyż ustawa ta nie miała zastosowania w odniesieniu do informacji żądanych przez skarżącego. Ustawa nie reguluje udostępniania wszelkich informacji, które mogą znajdować się w dyspozycji organu władzy publicznej, ale wyłącznie tych, które stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie, zgodnie z treścią wniosku z dnia 19 października 2014 r., przedmiotem żądania skarżącego była odpowiedź na pytanie czy do UM[...] wpłynął list elektroniczny lub tradycyjny informujący o badaniu prowadzonym w celu podjęcia próby diagnozy zjawiska nadużywania dostępu do informacji publicznej oraz udostępnienie go skarżącemu razem z adresem nadawcy i wszelkimi załącznikami linkami itp. w wersji elektronicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych tak określonej informacji nie sposób zakwalifikować jako "informacja publiczna". Rzeczoną korespondencję elektroniczną osób prowadzących badanie naukowe należy zaliczyć bowiem do kategorii, którą w orzecznictwie sądów administracyjnych określa się mianem wniosków w sprawach indywidualnych inicjujących działanie organu, dokumentów prywatnych czy korespondencji kierowanej do organu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym tego rodzaju pisma kierowane do organów władzy publicznej w różnych sprawach, nie należą do informacji publicznej, ale traktowane są jako dokumenty prywatne, w stosunku do których - inaczej niż ma to miejsce na gruncie art. 6 ust. 2 ustawy w odniesieniu do dokumentów urzędowych - nie ma obowiązku udostępnienia. Zdaniem organu nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, a z tego rodzaju pismem, wniesionym drogą elektroniczną do Urzędu Miasta Ł. w dniu 23 września 2014 r., mamy do czynienia w przypadku informacji o badaniu prowadzonym w celu podjęcia próby diagnozy zjawiska nadużywania praw dostępu do informacji publicznej, mającym na celu zachęcenie do wzięcia udziału w internetowym badaniu o charakterze dobrowolnym, polegającym na wypełnieniu ankiety w celach naukowych podpisanych pod tym pismem osób. To pismo pochodziło bowiem od podmiotów zainteresowanych podjęciem przez pracownika Urzędu zajmującego się dostępem do informacji publicznej pewnego działania - polegającego na wypełnieniu ankiety, w której udział był dobrowolny, przy czym wzięcie udziału w ankiecie nie wynikało z obowiązku realizacji jakiegokolwiek zadania publicznego wynikającego z przepisu prawa. Stąd stwierdzić należy, że stanowiło ono pismo, którego celem było zainicjowanie przez podmiot prywatny pewnego postępowania - pismo prywatne w powyższym rozumieniu, a nie pismo mające walor informacji publicznej. Treści pisma informującego o tym, że dwie podpisane pod pismem osoby prowadzą badanie naukowe i proszą o wypełnienie internetowej ankiety w celach naukowych nie można bowiem uznać za informację publiczną. Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, dotyczyć ma sprawy publicznej, czyli istotnej dla ogółu społeczeństwa, nie zaś dla 2 osób prowadzących badanie naukowe. Nawet jeśli jedna z tych osób przy złożonym podpisie zasygnalizowała swój związek z Katedrą Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego WPiA UKSW, nie sposób uznać, jak sugeruje to skarżący, że osoby te poprzez ww. zachętę do wzięcia udziału w badaniu występowały w imieniu i na rzecz Uniwersytetu A, po pierwsze z tej racji, że w przedmiotowym piśmie brak informacji wskazujących na umocowanie autorów pisma do występowania w imieniu U A, po drugie z uwagi na to, że okolicznością notoryjną jest, iż w imieniu osoby prawnej - uniwersytetu występować mogą jego statutowo określone organy, do których - rzecz jasna - nie można zaliczyć A. P. oraz M. R., po trzecie zaś sam fakt wskazania przez osobę fizyczną związku z wyższą uczelnią nie oznacza, że sygnowane przez nią pisma nabierają waloru oficjalności, a tym samym stanowią treść oświadczenia składanego przez tę uczelnię. Zdaniem organu samo skierowanie do organu przez osobę fizyczną prowadzącą badanie naukowe pisma, w którym osoba ta prosi o wypełnienie ankiety dla celów naukowych i treść tej prośby nie należy do tak wyznaczonego zakresu informacji udostępnianej jako informacja publiczna. Organ stwierdził nadto, iż aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem sine qua non jest dokonanie kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem postawić skutecznego zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro organ nie stosował przepisów tej ustawy dla rozpatrzenia wniosku strony. Skoro więc żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, organ nie mógł i nie może nadal być bezczynny w jej udostępnieniu na podstawie ustawy, bo procedury udostępnienia określonej w tej ustawie organ nie stosował. Przedstawiciel organu zauważył nadto, iż strona skarżąca posiada informacje, o których udostępnienie wnosił do Urzędu Miasta Ł.. Zważyć bowiem należy, że na stronie internetowej skarżącego pod adresem: http://www.[...], w materiale udostępnionym w dniu 24 listopada 2014 r., dokonano szczegółowego opisu żądanych informacji, co wskazuje na to, że w istocie skarżący je posiada. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest powołać się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się na brak po stronie organu zobowiązanego obowiązku udostępniania informacji publicznej wówczas, gdy informacja ta znajduje się w posiadaniu wnioskodawcy. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. Jednocześnie sąd zauważa, że przeciwnym razie należałoby zaakceptować tezę, że zainteresowany ma prawo żądać od organu w trybie wniosku o udostępnienie informacji, informacji ogólnodostępnej, zatem tym bardziej za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Wówczas kwestia dostępu do informacji wydaje się być bezprzedmiotowa. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. Tak więc, nawet gdyby bronić tezy, że żądana w niniejszej sprawie informacja stanowi informację publiczną, to i tak po stronie organu brak byłoby obowiązku jej udostępnienia z uwagi na to, że skarżący informację posiada i jest ona powszechnie dostępna, bo skarżący sam de facto dokonał jej ujawnienia w internecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.. Podkreślić należy, iż bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Taka właściwość sadów administracyjnych wynika z zapisu art. 21 ustawy i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Mając powyższe na uwadze, przystępując do analizy niniejszej skargi, wyjaśnić trzeba, iż informacją publiczną jest każda informacją o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Otwarty katalog informacji, które ustawodawca zakwalifikował jako informacje publiczne zawiera art. 6 ustawy. Nadto Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił we wspomnianych już przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Z uwagi na powyższe, nie sposób podzielić zapatrywania strony skarżącej, iż jej wystąpienie z dnia 19 października 2014 r. gdzie zwraca się do organu z zapytaniem: czy do Państwa urzędu wpłynął list elektroniczny lub tradycyjny (we wrześniu lub październiku 2014 roku) informujący o badaniu prowadzonym w celu podjęcia próby diagnozy zjawiska nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, które jest elementem realizowanego projektu badawczo-rozwojowego na rzecz bezpieczeństwa i obronności Państwa "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" finansowanego z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Jeżeli tak, wnosimy o udostępnienie listu razem z adresem nadawcy i wszelkim załącznikami, linkami itp. w wersji elektronicznej (...)" stanowi informację publiczną. Tak sformułowane żądanie dotyczy w istocie niezmaterializowanego w jakiejkolwiek postaci potencjalnego działania organu, którego organ nie był nawet zobowiązany podjąć. W tej sytuacji, w ocenie Sądu sprawa niniejsza nie dotyczy informacji publicznej, zatem nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w jednej z ww. prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji więc w takim wypadku skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej jest niedopuszczalna. Wobec powyższego, skargę należało odrzucić, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. LS