II SAB/Łd 33/24

Dnia 16 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2024 roku sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku J. M. z dnia 28 grudnia 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. lp Pismem z dnia 21 stycznia 2024 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 28 grudnia 2023 r. dotyczącego przesłania mailem lub udostępnienia do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] na terenie miejscowości O., a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi wyjaśnił, że J. M., drogą elektroniczną, na skrzynkę email Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi, wystąpił w dniu 28 grudnia 2023 r. o udostępnienie elektronicznej wersji Projektu Organizacji Ruchu dla drogi wojewódzkiej [...] w miejscowości O.. Wniosek strony został skierowany do rozpatrzenia w Wydziale Dróg Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi. Organ podniósł, że z uwagi na okres, w którym wpłynął wniosek - czas pomiędzy świętami Bożego Narodzenia i świętem Trzech Króli - spora część pracowników Wydziału Dróg znajdowała się na urlopach wypoczynkowych, a złożony wniosek nie został właściwie rozpoznany, jako wystąpienie o udzielenie informacji publicznej, skutkiem czego nie został dochowany wymagany termin na udzielenie odpowiedzi. W okresie od kwietnia do 31 grudnia 2023 r. w budynku, w którym znajdują się m.in. pomieszczenia zajmowane przez ZDW w Łodzi prowadzony był generalny remont obiektu. Pracownicy z poszczególnych wydziałów ZDW w Łodzi, na piętrach na których prowadzone były prace remontowe, byli umieszczani w innej części budynku w dostępnych pomieszczeniach, po kilka osób w jednym pomieszczeniu. W dniu 23 stycznia 2024 r. Naczelnik Wydziału Dróg przesłał pocztą e-mail skarżącemu wersje elektroniczną Projektu Organizacji Ruchu Dla drogi wojewódzkiej [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że niezwłocznie po zidentyfikowaniu opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona odpowiedź organ wniósł o nieuwzględnianie skargi w zakresie ewentualnego nałożenia grzywny na organ, którego skarga na bezczynność dotyczy. Przemawia za tym także nieznaczny okres, o który nastąpiło opóźnienie w przekazaniu informacji publicznej. Organ podkreślił, że nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ spowodowane opóźnienie nie było zawinione. Było ono spowodowane częściowo obiektywnymi przyczynami dezorganizacji pracy Zarządu Dróg Wojewódzkich wywołanej intensywnymi pracami remontowymi i wyłączeniem części pomieszczeń z funkcjonowania. Potwierdza to zaświadczenie wykonawcy robót załączone do pisma w sprawie wniosku o nałożenie grzywny na nieprzekazanie skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie. W piśmie z dnia 11 czerwca 2024 r. skarżący, po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, sprostował omyłkę pisarską w uzasadnieniu swej skargi wskazując, że organem, który dopuścił się bezczynności jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi i jego dyrektor. Jednocześnie stwierdził, że po wniesieniu skargi organ udostępnił wnioskowaną informację. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na dzień przekazania skargi w miejsce żądanego zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu była bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako organ władzy publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika w pierwszym rzędzie z przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Problematyka dostępu do informacji publicznej na płaszczyźnie ustawowej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję informacji publicznej doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wskazuje rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2); wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Formami dostępu do informacji publicznej są także wskazane w art. 11 u.d.i.p. wyłożenie, wywieszenie lub zainstalowanie stosownych urządzeń oraz zapewnienie wstępu na posiedzenia zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącego uznać należy, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była zasadna. W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 28 grudnia 2023 r. - o przesłanie mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] na terenie miejscowości O. . Niewątpliwie informacja o organizacji ruchu jest informacją o sprawach publicznych. Projekt organizacji ruchu dla drogi ma powszechny zakres oddziaływania, dotyczy bowiem każdej osoby jako uczestnika ruchu drogowego. Ta informacja jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/21). Nie budzi też wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako zarządca dróg wojewódzkich jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli taka informacja znajduje się w jego posiadaniu. Niesporne jest także, że organ, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał w dniu 11 stycznia 2024 r., żądanej informacji nie udostępnił, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania. Pozostawał zatem w bezczynności, która trwała także po wniesieniu skargi do sądu pismem z dnia 21 stycznia 2024 r. Dopiero na skutek wniesionej skargi organ w dniu 23 stycznia 2024 r. przesłał skarżącemu drogą mailową skan Stałej Organizacji Ruchu dla odcinka [...] – przejście przez m. O. . Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi zaś, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił żądaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe w rozumieniu powołanego przepisu. Mimo, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał bezczynny, to wobec udostępnienia żądanej informacji przed rozpoznaniem skargi, przestała istnieć przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2023 r. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem organu jest takie zapewnienie organizacji pracy podległych mu komórek organizacyjnych, która pozwoli na prawidłowe funkcjonowanie organu i wykonywanie nałożonych nań obowiązków zarówno w okresie urlopowym, jak i w okresie prac remontowych w budynku, w którym znajduje się siedziba organu. Wadliwa organizacja pracy organu nie może przy tym obciążać strony. Stąd też bezczynności organu i opóźnienia w udostępnieniu informacji nie może usprawiedliwiać zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu dotycząca przyczyn dezorganizacji pracy organu. Niemniej jednak opóźnienie organu w udostępnieniu żądanej informacji rzeczywiście było nieznaczne (11 dni). Dlatego też w ocenie sądu nie sposób uznać, że działanie organu można zakwalifikować jako rażące naruszenia prawa. Materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje aby zaniechanie organu było też zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. O tym, że bezczynność nie miała charakteru rażącego sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Z kolei z uwagi na uwzględnienie skargi, sąd orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł tytułem wpisu od skargi na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. dj