II SAB/Łd 35/19

Dnia 20 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2019 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. na rzecz skarżącego R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. R.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 6 lutego 2019 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Dyrektora Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. – M. A. (na adres e-mail: [...] 6[...]). We wniosku zwrócił się o udzielenie drogą elektroniczną odpowiedzi na pytania odnośnie dziesięciu kategorii zagadnień w zakresie szczegółowych pytań dotyczących poszczególnych kategorii pracowników oraz wypełnienia tabel zawartych we wniosku w latach 2017-2018. Termin na udzielenie odpowiedzi minął w dniu 20 lutego 2019 r., jednak nie podjęło żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania stosownej decyzji, zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. Dyrektor Centrum Administracyjnego nie powiadomiła też o przyczynach zwłoki, nie podała nowego terminu załatwienia sprawy, ani nie wezwała do uzupełnienia braków formalnych. Skarżący dodał, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie w sprawie nierozparzenia jego wniosku. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o orzeczenie, czy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, bowiem zdaniem organu skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia w postaci ponaglenia. Z ostrożności procesowej organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że nie pozostawał w bezczynności. Z uwagi na zwiększoną ilość zadań w zakresie podstawowych obowiązków wynikających zarówno ze zmian w polityce kadrowej, zatrudnieniem nowego dyrektora placówki, a także zwiększonym raportowaniem, sprawozdawczością do jednostek nadrzędnych, przeoczony został wpływ na skrzynkę pocztową organu wniosku skarżącego. Organ podkreślił, że wniosek obejmował dziesięć kategorii zagadnień. W ramach każdej z nich zobowiązany był do odpowiedzi na kilka szczegółowych pytań dotyczących poszczególnych kategorii pracowników oraz wypełnienia tabel zawartych we wniosku. Żądana informacja obejmowała zakres dwóch lat. Udostępnienie informacji w żądanym przez skarżącego zakresie wymagało oddelegowania pracownika, który po zgromadzeniu szeregu dokumentów, poddaniu jej analizie i opracowaniu mógłby udzielić odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. Uczynienie zadość wnioskowi wymagałoby nakładów czasu i pracy kilku osób, co zakłóciłoby normalny tok działania organu. Skarżący nie kierował nadto po 1 marca 2019 r. żadnych pism czy wiadomości email w tej konkretnej sprawie do organu. W dniu 18 marca 2019 r. organ otrzymał od skarżącego drogą mailową kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmujący tym razem żądanie przesłania skarżącemu szeregu dokumentów. Zakres obu wniosków był różny. W wiadomości e-mail z dnia 25 marca 2019 r. Dyrektor Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. zwróciła się z prośbą o wskazanie przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, z uwagi na fakt, że informacja żądana przez skarżącego jest informacją przetworzoną. Skarżący nie odniósł się do tego żądania. Następnie w dniu 30 kwietnia 2019 r. skarżący skierował do organu zażalenie na niezałatwienie wniosku w terminie. Zażalenie zostało przekazane do organu wyższej instancji. Zdaniem organu odpowiedź na pytanie wymagające stworzenia odpowiednich list czy wykazów według podanych przez skarżącego kryteriów niewątpliwie wymaga zaangażowania sił i środków odpowiednich pracowników urzędu i wskazuje na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Organ wskazał również, że działania skarżącego mogą nosić znamiona nadużywania prawa do informacji publicznej. Kierując liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej do placówek opiekuńczo-wychowawczych nie kieruje się interesem publicznym służącym uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji, a celem jego działań jest jedynie wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnienie funkcjonowania organu oraz represję wobec dyrektorów placówek opiekuńczo-wychowawczych. Działania skarżącego polegające na kierowaniu licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej rozpoczęły się po zmianie polityki dotyczącej pieczy zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. pociągającej za sobą wymianę kadry na szczeblu dyrektorów placówki. Zachowanie skarżącego polegające na zaspokajaniu jedynie indywidualnych (prywatnych) potrzeb nie zasługuje na ochronę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że wniosek Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie ma bowiem racji organ administracji, iż strona skarżąca nie wyczerpała trybu odwoławczego tj. nie skorzystała z możliwości złożenia ponaglenia na bezczynność do organu wyższego stopnia. Rzeczywiście co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2b p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bezspornie przedmiotowa skarga jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Wskazać w następnej kolejności należy, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie skarżący zażądał udzielenia odpowiedzi na pytania odnośnie dziesięciu kategorii zagadnień w zakresie szczegółowych pytań dotyczących poszczególnych kategorii pracowników w latach 2017-2018 oraz wypełnienia tabel zawartych we wniosku. Nie jest przy tym sporne, że Dyrektor Centrum Administracyjnego jest organem administracji publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Należało zatem ocenić, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto czy organ pozostawał bezczynny w jej udostępnieniu. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informację publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Informacje dotyczące: zatrudnienia pracowników merytorycznych, specjalistów, pracowników administracji i obsługi; godzin pracy specjalistów, dyżurów dyrektora jednostki, dodatków nocnych, nagród z okazji Dnia Pracownika Socjalnego, nagród dyrektora; dodatkowych (zwiększonych) premii, dodatkowej premii dyrektora, nagrody rocznej dla dyrektora, kosztu utrzymania wychowanka (w latach 2017-2018), stanowią bowiem informację o organizacji organu wykonującego zadania publiczne, osobach sprawujących w nim funkcje i jego majątku (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, d i f ustawy). Jak wynika z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi i do dnia wyrokowania nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pozostaje tym samym w bezczynności. Warto przy tym zaznaczyć, że wezwanie dotyczące warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dotyczyło kolejnego wniosku tj. wniosku z dnia 18 marca 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2019 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Przystępując natomiast do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji od lutego 2019 r., jednak wyjaśnienia organu powalają uznać, że działanie to nie było celowe, bowiem było spowodowane zmianami w polityce kadrowej, zatrudnieniem nowego dyrektora placówki, zwiększeniem raportowania oraz sprawozdawczością do jednostek nadrzędnych. Brak jest zatem podstaw do przypisania działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu Sąd, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. dc