II SAB/Łd 36/19

Dnia 20 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi R. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2019 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. na rzecz skarżącego R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. R.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 18 marca 2019 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Dyrektora Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. – M. A. (na adres e-mail: [...]6[...]). We wniosku zwrócił się o udzielenie drogą elektroniczną odpowiedzi na poniższe pytania oraz przesłania skanów dokumentów: 1. Czy w okresie Pani zatrudnienia, tj. od 31.12.2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek dokonywała Pani zmian w regulaminach, procedurach, instrukcjach obowiązujących dotychczas na terenie Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł.? Proszę o udzielenie odpowiedzi TAK lub NIE dla każdego z wymienionych rodzajów dokumentów; 2. Jeśli TAK to proszę o przesłanie skanów dokumentów, które uległy zmianie wraz z nowymi, które aktualnie obowiązują; 3. Czy w okresie Pani zatrudnienia, tj. od 31.12.2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek wprowadziła Pani nowe zarządzenia, regulaminy procedury lub instrukcje na terenie Centrum Administracyjnego. Proszę o udzielenie TAK lub NIE dla każdego z rodzajów wymienionych dokumentów; 4. Jeśli TAK to proszę o przesłanie skanów dokumentów, które zostały przez Panią wprowadzone w Centrum Administracyjnym; 5. Czy w okresie Pani zatrudnienia, na terenie Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. zostały przeprowadzone kontrole instytucji zewnętrznych. Proszę o udzielenie odpowiedzi TAK lub NIE; 6. Jeśli TAK to proszę o przesłanie skanów protokołów lub wystąpień pokontrolnych z przeprowadzonych na terenie Centrum Administracyjnego kontroli. W odpowiedzi na wniosek w dniu 25 marca 2019 r. otrzymał z Centrum Administracyjnego nr [...] wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W dniu 31 marca 2019 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie wskazując m.in. na niezasadne potraktowanie prostej informacji publicznej jako informacji przetworzonej z powodu jej przygotowania specjalnie dla wnioskującego na podstawie dokumentów posiadanych przez organ. Wykazał również, iż wniosek nie jest nadmiernie skomplikowany, nie wymaga poniesienia dodatkowych kosztów finansowych i osobowych, które pozostawałyby trudne do pogodzenia z normalnym funkcjonowaniem jednostki. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, bowiem zdaniem organu skarga na przewlekłość jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia w postaci ponaglenia. Z ostrożności procesowej organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego był już drugim jego wnioskiem. Pierwszy zawarty w wiadomości e-mail z dnia 6 lutego 2019 r. obejmował szczegółowe pytania zaszeregowane w dziesięciu kategoriach. W ramach pierwszego wniosku skarżący złożył zażalenie na przewlekłość postępowania oraz w dniu 30 kwietnia 2019 r. skargę na bezczynność organu. Dyrektor Centrum Administracyjnego nr [...] w Ł. zwróciła się z prośbą o wskazanie przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, z uwagi na fakt, że informacja żądana przez skarżącego jest informacją przetworzoną. Skarżący takiego interesu nie wykazał. Podkreślono, że wniosek nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na fakt, iż część żądanych dokumentów znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Ł. Regulaminy Centrum Administracyjnego zmieniane są bowiem, zgodnie z pierwotnym regulaminem, Zarządzeniami Prezydenta Miasta Ł., które umieszczane są w BIP na stronie UM[...] - https://bip.um[...].[...].pl, zakładka Akty prawne i projekty aktów prawnych - Akty prawne. Również wystąpienia pokontrolne dotyczące placówek opiekuńczo-wychowawczych w Ł., których prowadzenie jest zadaniem realizowanym przez powiat, znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej UM[...] https://bip.um[...].[...].pl, zakładka Kontrole - Dokumenty kontrolne. Ponadto, organ stanął na stanowisku, że żądane dokumenty takie jak procedury i instrukcje nie stanowią natomiast dokumentu urzędowego, gdyż są dokumentami wewnętrznymi. Organ wskazał również, że działania skarżącego mogą nosić znamiona nadużywania prawa do informacji publicznej. Kierując liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej do placówek opiekuńczo-wychowawczych nie kieruje się interesem publicznym służącym uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji, a celem jego działań jest jedynie wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnienie funkcjonowania organu oraz represję wobec dyrektorów placówek opiekuńczo-wychowawczych. Działania skarżącego polegające na kierowaniu licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej rozpoczęły się po zmianie polityki dotyczącej pieczy zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. pociągającej za sobą wymianę kadry na szczeblu dyrektorów placówki. Zachowanie skarżącego polegające na zaspokajaniu jedynie indywidualnych (prywatnych) potrzeb nie zasługuje na ochronę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że wniosek Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie ma bowiem racji organ administracji, iż strona skarżąca nie wyczerpała trybu odwoławczego tj. nie skorzystała z możliwości złożenia ponaglenia na bezczynność do organu wyższego stopnia. Rzeczywiście co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na przewlekłość, której przedmiotem jest dostęp do informacji skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2b p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bezspornie przedmiotowa skarga jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, polegający na wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęciu "przewlekłość postępowania" przypisano opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jako przewlekłość w prowadzeniu postępowania określono sytuację, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. (zasada wnikliwego i szybkiego postępowania), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Można wtedy skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, tak aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) w dużym odstępie czasu (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70, jak też B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238, czy również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13; z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, wszystkie są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Nie jest sporne, że Dyrektor Centrum Administracyjnego jest organem administracji publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W przedmiotowej sprawie skarżący zażądał udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące tworzenia zarządzeń, wprowadzania instrukcji i regulaminów oraz przeprowadzanych w jednostce kontroli. Należało zatem ocenić, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto czy organowi można postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarządzenia, instrukcje, regulaminy, czy dokumenty dotyczące przeprowadzonych kontroli organu stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przystępując do oceny działania organu przypomnieć w tym miejscu warto, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala jednak przyjąć, że organ nie tyle prowadzi przewlekle postępowanie, co pozostaje w bezczynności. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi, a nawet do dnia wyrokowania, nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co prawda, organ wezwał stronę skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, jednak nastąpiło to po upływie 14 dni od złożenia wniosku. Co więcej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Gdy wnioskodawca nie wykaże, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to może on odmówić jej udostępnienia. To zatem dysponent informacji publicznej przetworzonej winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli więc organ uznawał, iż wniosek obejmuje informacje przetworzone, a wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publiczne, to winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego jednak w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Warto też zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, jednakże załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim zakresie odbywa się poprzez wskazanie stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, na których znajdują się informacje objęte wnioskiem. Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej nie zawsze jednak wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek, tylko wówczas gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn.. akt I OSK 2244/12, publ. LEX nr 1341464). W niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na skargę wskazał wprawdzie, że regulaminy i wystąpienia pokontrolne znajdują się na stronach BIP Urzędu Miasta, jednak jedynie ogólnie powołał zakładki strony internetowej Urzędu Miasta Ł., w których mogą znajdować się te informacje. Nie wskazał natomiast odpowiedniej zakładki, na której znajdują się nowe regulaminy dotyczące tej konkretnej jednostki oraz wystąpienia pokontrolne tej jednostki i to z okresu od 31 grudnia 2018 r. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Centrum Administracyjnego Nr [...] w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2019 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Przystępując natomiast do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji od marca 2019 r., jednak wyjaśnienia organu powalają uznać, że działanie to nie było celowe, bowiem było spowodowane zmianami w polityce kadrowej, zatrudnieniem nowego dyrektora placówki, zwiększeniem raportowania oraz sprawozdawczością do jednostek nadrzędnych. Brak jest zatem podstaw do przypisania działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu Sąd, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł w pkt 2 wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. dc