II SAB/Łd 37/18

Dnia 6 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Świderska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 roku sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę. A. P. A.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; - art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że każdej osobie przysługuje prawo dostępu do dotyczących jej dokumentów i zbiorów danych; - art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosząc, że każdemu przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, przysługuje prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania, a prawo to jest fundamentalną zasadą procesu karnego w demokratycznym państwie prawnym; - art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie; - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Okręgowego w Ł. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że dniu 17 stycznia 2018 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie toczącego się przeciwko niemu postępowania o następującej treści: "czy w Prokuraturze Okręgowej w Ł. prowadzone jest takie postępowanie, podanie sygnatury akt, ewentualnie wskazanie jednostki Prokuratury, w której prowadzone jest postępowanie". Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że w dniu 26 stycznia 2018 r. ponowił wniosek, doprecyzowując pytanie w następujący sposób: "1. Czy w Prokuraturze Okręgowej w Ł. prowadzone jest postępowanie (in rem, in personam) z udziałem mojej osoby? 2. Jaki status posiadam w postępowaniu (podejrzanego, oskarżonego)? 3. Czy wydany został akt oskarżenia przeciwko mojej osobie i przesłany do sądu? 4. Jaki jest numer sygnatury akt postępowania prowadzonego z udziałem mojej osoby? 5. W jakiej sprawie (czego dotyczy) toczy się postępowanie z udziałem mojej osoby? 6. Czy na polecenie (postanowienie) prokuratora, sędziego, podawane były lub są mi w dalszym ciągu środki farmakologiczne z udziałem mojej najbliższej rodziny, tj. K.M., A.M., M. M., J.R., E.R. ? 7. Czy moja rodzina w/w bierze udział w postępowaniu?". Dalej skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2018 r. otrzymał pismo opatrzone datą 22 stycznia 2018 r., oznaczone "[...]", informujące o odmowie udzielenia informacji publicznej. Prokurator Okręgowy w Ł. uznał, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej i tym samym brak jest możliwości nadania mu biegu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. A.M. wskazał następnie, że nie zgadzając się z decyzją, w dniu 23 stycznia 2018 r. w odpowiedzi wysłał pismo. Dnia 26 stycznia 2018 r. ponowił wniosek, doprecyzowując pytania. W odpowiedzi w dniu 26 stycznia 2018 r. otrzymał pismo informujące o podtrzymaniu stanowiska z dnia 22 stycznia 2018 r. i odmowie udzielenia informacji. Jednocześnie został poinformowany, iż nie figuruje w systemie informatycznym Prokuratury Okręgowej w Ł. w zakresie postępowań przygotowawczych - karnych. Nie został również poinformowany, w której jednostce podległej Prokuraturze Okręgowej w Ł. prowadzone jest postępowanie przeciwko niemu. W dniu 29 stycznia 2018 r. złożył odwołanie do Prokuratury Apelacyjnej. Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku z dnia 17 stycznia 2018 r. oraz z dnia 26 stycznia 2018 r. Organ natomiast połączył wszystkie wnioski i pozostawił bez dalszego biegu. W treści skargi, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, skarżący zaznaczył, że żądanie zawarte w jego wniosku dotyczy informacji publicznej oraz dostępu do informacji o sprawie rozstrzyganej w postępowaniu przed organami państwa, przy czym żądanie to nie dotyczyło wyjaśnienia treści aktów, wglądu do akt i wykonania kopii, czy polemiki z dokonanymi ustaleniami w sprawie. W związku z powyższym przedmiotem złożonego przez niego wniosku obowiązkiem organu było udostępnienie informacji publicznej. Z powodu zaś nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasada i konieczna. W piśmie z dnia 5 marca 2018 r. Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę z dnia 13 lutego 2018 r., wskazując, że skarga jest przedmiotowo tożsama z przesłanym w dniu 13 lutego 2018 r. pismem A.M. z dnia 29 stycznia 2018 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Prokuratora Okręgowego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. (...)", a będącym w istocie skargą na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Ł. w związku ze sposobem rozpoznania wniosku z dnia 17 stycznia 2018 r. W odpowiedzi tej Prokurator Okręgowy w Ł. uznał skargę A.M. za nieuzasadnioną, wskazując, że w ustawowym terminie 14 dni rozpoznał w sposób prawidłowy wniosek skarżącego z dnia 17 stycznia 2018 r. Zdaniem Prokuratora w przedmiotowym przypadku nie zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem decyzję tę wydaje się jedynie wówczas, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zakres wnioskowanych przez A.M. informacji dotyczących toczących się przeciw niemu postępowań przygotowawczych nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej". Prokurator Okręgowy wyjaśnił jednocześnie, że nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Informacje na temat toczących się przeciwko określonym osobom postępowań przygotowawczych nie są natomiast informacją o "sprawach publicznych", bowiem nie są w żaden sposób związane z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a dotyczą strcite działalności związanej z zadaniami prokuratury określonymi w Kodeksie postępowania karnego oraz ustawy Prawo o prokuraturze. Ponadto Prokurator Okręgowy stwierdził, że w przypadku wniosku A.M. doszło do nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż w tym przypadku działa on jedynie w ściśle partykularnym celu. Postanowieniem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 37/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi w postaci braku podpisu i braku uiszczenia wpisu, przywrócił skarżącemu termin do ich uzupełnienia. W związku z uzupełnieniem tych braków przez skarżącego w sprawie wyznaczono termin rozprawy (vide: zarządzenie z dnia 4 lipca 2018 r., k-52). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej jako: "u.d.i.p.", stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05, dostępny pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl). Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawę prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy k.p.a., ustawy u.d.i.p. bądź inne przepisy szczególne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje takich środków zaskarżenia, co więcej - wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skutkiem powyższego również przepis art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do wystąpienia na drodze administracyjnej z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem ustawodawca nie wprowadził dodatkowych warunków wniesienia skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, to może ona zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż przedmiotowa skarga na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Ł. dotyczącą dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie jej merytorycznej oceny. Przechodząc do tej oceny należy zauważyć, że skarga wniesiona w kontrolowanej przez Sąd sprawie, stosownie do jej treści, dotyczy bezczynności Prokuratora Okręgowego w Ł. w zakresie udostępnienie informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 17 stycznia 2018 r., ponowionym i doprecyzowanym w dniu 26 stycznia 2018 r., odnoszącym się do kwestii: prowadzenia przez Prokuraturę Okręgową w Ł. postępowań z udziałem skarżącego (in rem, in personam), jego statusu w tym postępowaniu (podejrzany, oskarżony), wydania wobec skarżącego aktu oskarżenia i przesłania go do sądu, podania numeru sygnatury akt postępowania prowadzonego z jego udziałem, w jakiej sprawie (czego dotyczy) toczy się postępowanie z jego udziałem, czy na polecenie (postanowienie) prokuratora, sędziego podawne były lub są w dalszym ciągu skarżącemu środki farmakologiczne z udziałem jego najbliższej rodziny, tj. K.M., A.M., M.M., J.R., E.R. i czy w/w rodzina bierze udział w postępowaniu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator Okręgowy w Ł. pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. poinformował skarżącego, że wniosek ten nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, nie ma możliwości nadania mu dalszego biegu w trybie przepisów tej ustawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną w rozumieniu ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przykłady informacji publicznej zostały wymienione w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Dodać należy, że doktryna i orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W związku z treścią przywołanego art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjąć należy, że Prokurator Okręgowy prawidłowo wskazał skarżącemu w piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r., że jego żądanie nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a następnie to stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. Wnioskowana informacja, szczegółowo wskazana na wstępie, nie jest bowiem w żaden sposób związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, nie jest nawet informacją odnoszącą się do władz publicznych lub podmiotów czy osób pełniących funkcje publiczne, a zatem nie jest informacją o sprawach publicznych, jak określa to cytowany wyżej art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a za nim orzecznictwo i doktryna prawa administracyjnego. Natomiast jest to informacja dotycząca w istocie osoby skarżącego (jego sytuacji procesowej) i członków jego rodziny oraz ich roli w postępowaniach wskazanych we wniosku. Z całą przy tym pewnością skarżący nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a zatem bez wątpienia wnioskowana informacja nie dotyczy wspomnianych spraw publicznych. Wbrew zatem zarzutom skargi – w przedstawionej wyżej sytuacji – Prokurator Okręgowy w Ł. uczynił zadość obowiązkom wynikającym ze złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 17 stycznia 2018 r., ponowionego i doprecyzowanego w dniu 26 stycznia 2018 r. Czynność podjęta przez wymieniony podmiot – skierowanie do skarżącego pisma z dnia 22 stycznia 2018 r. - została dokonana w prawidłowym terminie oraz formie. Jeśli bowiem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Podkreślić przy tym należy, że w świetle regulacji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie – jak już była o tym mowa – wskazany wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej, lecz informacji o sytuacji procesowej skarżącego i jego rodziny oraz ich roli we wskazanych we wniosku postępowaniach. Tego rodzaju informacje nie mogą być uznane za sprawy publiczne, w przeciwym razie poddawane były pod osąd każdej osoby domagającej się ich udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Celem zaś tej ustawy, jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to, aby poddać kontroli społecznej działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, czynić je bardziej transperentnymi, aby w ten sposób zapewnić prawidłowe funkcjowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa (vide: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 37). Reasumując, należy stwierdzić, że z uwagi na to, iż żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prokurator Okręgowy w Ł. nie miał podstaw do ich udostępnienia, jak i podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie był zobowiązany do zawiadomienia o tym wnioskodawcy, co w niniejszej sprawie bezspornie uczynił, kierując w terminie określonym w ustawie do skarżącego pismo z dnia 22 stycznia 2018 r. Zauważyć przy tym należy, że w piśmie tym Prokurator wskazał skarżącemu tryb wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe informacje, podając jako podstawę stosowne przepisy kodeksu postępowania karnego, dotyczące dostępu do danych zawatych w aktach postępowań przygotowawczych. W tym stanie rzeczy należało uznać, że podniesiony w skardze zarzut bezczynności Prokuratora Okręgowego w Ł. okazał się niezasadny, co tym samym nie dawało podstaw do uwzględnienia wniosków skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę. k.ż.