II SAB/Łd 38/19

Dnia 18 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 roku sprawy ze skargi R. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 27 stycznia 2019 roku; 3. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. na rzecz R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A. .Sygn. akt II SAB/Łd 38/19 UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. R.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 27 stycznia 2019 r. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), skierował do MOPS wniosek o udzielenie odpowiedzi na 5 pytań dotyczących pomocy wolontariuszy świadczonej na rzecz rodzin zastępczych i rodzinnych domów dziecka oraz porozumienia zawartego z Fundacją A. W odpowiedzi na wniosek w dniu 8 lutego 2019 r. skarżący otrzymał z MOPS wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej (nr sprawy:[...]). W dniu 14 lutego 2019 r. skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie organu, wskazując m.in. na niezasadne potraktowanie prostej informacji publicznej jako informacji przetworzonej z powodu jej przygotowania specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji. Wykazał również, iż jego wniosek nie jest nadmiernie skomplikowany oraz że jest kontynuacją wcześniejszych zapytań i doprecyzowaniem uzyskanych informacji. Skarżący wskazał ponadto, iż MOPS we wcześniejszych wnioskach, które dotyczyły tej tematyki, nie wzywał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej W odpowiedzi na pismo skarżącego, MOPS w dniu 28 lutego 2019 r. poinformował R. G., że podtrzymuje stanowisko wyrażone pismem z dnia 8 lutego 2019 r. dotyczące wniosku skarżącego. W ocenie skarżącego postępowanie w jego sprawie powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki. R. G. podniósł, iż pomimo upływu ustawowych terminów, MOPS nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku i wydania stosownej decyzji, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. MOPS nie powiadomił skarżącego również o przyczynach zwłoki w tej sprawie, ani nie wzywał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Opierając się na powyższych zarzutach skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wniósł o: 1) oddalenie skargi z uwagi na fakt, że decyzja administracyjna w związku w wnioskiem o udzielenie informacji publicznej została wydana i przesłana skarżącemu w dniu [...]., 2) niestwierdzanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 27 stycznia 2019 r. złożonym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej R.G. zwrócił się do MOPS w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych będących w posiadaniu Wydziału Wspierania Pieczy Zastępczej, tj.: - liczby rodzin zastępczych/rodzinnych domów dziecka, które zgłosiły organizatorowi rodzinnej pieczy zastępczej w Ł. potrzebę skorzystania z pomocy wolontariuszy w roku 2018, - liczby rodzin zastępczych/rodzinnych domów dziecka, w których udało się organizatorowi rodzinnej pieczy zastępczej w Ł., zorganizować pomoc wolontariusza, - liczby wolontariuszy udzielających pomoc rodzinom, o których mowa w punkcie wyżej, - liczby wolontariuszy, o których mowa w punkcie wyżej, pochodzących z Fundacji A, świadczących pomoc w ramach zawartego porozumienia, - informacji, czy poza porozumieniem zawartym z Fundacją A, organizator rodzinnej pieczy zastępczej w Ł. w inny sposób organizował rodzinom/rodzinnym domom dziecka pomoc wolontariuszy. Jeśli tak to na jakich zasadach. W dniu 8 lutego 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych liczbowych dotyczących pomocy wolontariuszy świadczonej na rzecz rodzin zastępczych i rodzinnych domów dziecka, wymagałoby przeprowadzenie procesu przetworzenia informacji. Wobec powyższych okoliczności organ wezwał wnioskodawcę, w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania w terminie 7 dni istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji przetworzonej. Wnioskodawca na powyższe wezwanie odpowiedział dnia 14 lutego 2019 r., za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, przy czym organ zauważył, że w przedmiotowej odpowiedzi nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W dniu 28 lutego 2019 r. MOPS w Ł. za pomocą środków komunikacji elektronicznej poinformował wnioskodawcę o podtrzymaniu swego stanowiska wyrażonego pismem z dnia 8 lutego 2019 r. w tej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze na bezczynność, organ wskazał, że wydał w dniu [...] r. (wysyłając ją na adres e-mail: [...] oraz pocztą tradycyjną) decyzję administracyjną w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, w ocenie organu, wniosek skarżącego o zobowiązanie MOPS w Ł. do udzielenie żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenie akt organowi, pozostaje bezprzedmiotowy, zatem skarga w tym zakresie winna ulec oddaleniu. Na wypadek uznania przez sąd, że organ pozostawał w bezczynności MOPS w Ł. wniósł o niestwierdzanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji o oddalenie skargi również w tym zakresie. Ocena powyższego winna nastąpić z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności z uwzględnieniem okoliczności czy ewentualne opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej lub decyzji administracyjnej w tym zakresie, wynikała z oczywistego i zawinionego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy tylko z braku dopełnienia przez organ odpowiedniej staranności w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania stosownego aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013, sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088). Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2019, sygn. akt III SAB/Wr 228/18, LEX nr 2627209). W ocenie sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1240) oraz partie polityczne. Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. - jako organ władzy publicznej, a więc podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - zobowiązany był do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Nie budziło również wątpliwości, że wskazane we wniosku dane stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam zaś fakt uznania ich przez organ za informację przetworzoną nie zwalniał go jednak z obowiązku zakończenia postępowania prowadzonego w tym zakresie. Stwierdzając bowiem, że oczekiwane przez stronę dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej, organ winien wezwać stronę do wykazania interesu publicznego przemawiającego za ich udostępnieniem (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Organ wystosował bowiem takie wezwanie do skarżącego pismem z dnia 8 lutego 2019 r. Skierowanie do wnioskodawcy powyższego wezwania nie zakończyło jednak sprawy udostępnienia informacji przetworzonej. Organ zobowiązany był jeszcze do wydania w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia, jeśliby uznał udzielenie informacji publicznej za niedopuszczalne, a strona nie wykazałaby szczególnych przesłanek przemawiających za jej udostępnieniem. Stanowi o tym wprost art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło natomiast dopiero w dniu 13 maja 2019 r. Nastąpiło to zatem już po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, która wpłynęła do organu w dniu 29 kwietnia 2019 r. W związku z tym należało przyjąć, że choć podmiot zobowiązany przewlekle prowadził postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 stycznia 2019 r., to stan ten usunął dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na przewlekłość postępowania. Zachodząca w takiej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie zwalniała jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie mimo upływu kilku miesięcy od wpłynięcia wniosku (27 stycznia 2019 r.), organ załatwił finalnie sprawę w zakresie objętym skargą dopiero po otrzymaniu skargi (13 maja 2019 r.), co skutkowało wielokrotnym przekroczeniem terminów przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Stąd też należało uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez podmiot zobowiązany miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Skoro udostępnienie informacji publicznej nastąpiło po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zbędnym było zobowiązywanie organu do rozpoznania żądania skarżącego. Zatem postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, obejmujące zasądzone na rzecz skarżącego koszty poniesionego przez niego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, wynikało z treści art. 200 p.p.s.a A.B.