II SAB/Łd 38/22

Dnia 6 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 roku sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku D. G. z dnia 30 marca 2020 roku, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej D. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. D.G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że pismem z 30 marca 2020 r. D.G., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – wniosła o udostępnienie informacji w zakresie wynikającym z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, dotyczącej danych publicznych w tym treści i postaci dokumentów obejmujących dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wniosków i opinii podmiotu jej przeprowadzającego w postaci audytu dotyczącego dróg przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym w P. w 2019 r. przez M.M. Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., skarżąca zwróciła się o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie kserokopii wszelkich dokumentów powstałych w wyniku przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym w P. w 2019 r. przez M.M. dokumentów, w tym w szczególności dokumentów obejmujących dokumentację przebiegu i efektów przeprowadzonego audytu oraz wniosków i opinii podmiotu jej przeprowadzającego. Dla uzasadnienia wskazanego wniosku wyjaśniono, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. W świetle powyższego zasadnym było udzielenie informacji w trybie udostępnienia informacji publicznej co do zakresu podjętych czynności i wyników audytu dotyczącego dróg przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym w P. w 2019 r. przez M.M. Organ wystosował 15 kwietnia 2020 r., pismo wskazując, że wniosek zostanie zrealizowany niezwłocznie po odwołaniu wprowadzonych ograniczeń w funkcjonowaniu Urzędu Starostwa. Kolejnym pismem nadal bez rozstrzygnięcia niniejszego wniosku wskazano, że nie mogą być udostępnione zapiski i notatki osoby dokonującej audyt. Z tych względów skarżąca pismem z 3 sierpnia 2020 r. kierując do organu ostateczne ponaglenie wniosła o: 1) wyznaczenie terminu załatwienia sprawy; 2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; 3) podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości; 4) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. We wskazanym wezwaniu wyjaśniono, że wniosek nie obejmuje jakichkolwiek notatek czy też zapisków a protokoły z przeprowadzonych czynności i opinię podmiotu jej przeprowadzającego w postaci audytu dotyczącego dróg przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym w P. w 2019 r. przez M.M.. Co więcej zasadnym jest także dodatkowo wyjaśnienie w zakresie niniejszego wniosku o dostęp do informacji publicznej, wysokości wynagrodzenia jakie Starostwo wydatkowało ze środków publicznych na wskazany audyt i przesłanie umowy zawartej z M.M. na podstawie której, realizowany był audyt. Tym samym, na Staroście Powiatowym w P. ciążył obowiązek udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, czego jednak Starosta Powiatowy w P. nie uczynił. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącej podkreślił, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacja publicznej. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, że informacja, która nie została wymieniona w tym przepisie, nie jest informacją publiczną. W razie wątpliwości co do charakteru wnioskowanej informacji, należy - respektując zasadę powszechnego dostępu - interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Mając powyższe na względzie, w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu, dlatego też niniejsza skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – w skrócie: "p.p.s.a." – o stwierdzenie, że Starosta Powiatowy w P. dopuścił się bezczynności, a ponadto o wymierzenie Staroście Powiatowemu w P., na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej wniósł także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podkreślił, że nie kwestionuje przebiegu postępowania opisanego w skardze i dokumentach załączonych do skargi. Jednak strona skarżąca pominęła w swym przedstawieniu sprawy, udzielone przez Starostwo odpowiedzi na wniosek. Jak wynika z analizy akt sprawy w przedmiotowej sprawie zostały udzielone w terminie ustawowym wszystkie odpowiedzi na wnioski skarżącej. Mając na uwadze dotychczasowe stanowisko organu w przedmiocie zakwalifikowania informacji o jakich udostępnienie wnosiła skarżąca za niepodlegające ujawnieniu, organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – w skrócie: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Zgodzić się również należy ze skarżącą, że żądana w jej wniosku z 30 marca 2020 r. informacja nosi cechy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. Udostępnieniu podlega bowiem informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Natomiast jak wynika z wniosku D.G. z 30 marca 2020 r. jej żądanie obejmuje udostępnienie dokumentacji przebiegu i kontroli oraz wniosków i opinii podmiotu jej przeprowadzającego w postaci audytu dotyczącego dróg powiatowych na terenie Powiatu [...] przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym w P. w 2019 r. przez M.M. W tym miejscu wskazać należy, że z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 528) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Z kolei art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) stanowi, że zarządcą dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, jest dla dróg powiatowych zarząd powiatu. Natomiast do zarządcy drogi należy w szczególności m.in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych). Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a w jego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 1 i ust. 2 o samorządzie powiatowym). Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym za błędne należy uznać stanowisko organu, że "audyt" jest dokumentem wewnętrznym i z tego względu informacja o jego treści nie może zostać udostępniona. Organ nie może zatem odmówić żądanej informacji w całości charakteru informacji publicznej przyjmując, że stanowi ona w całości dokument wewnętrzny (por. wyroki WSA w Opolu z 18 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 26/20; z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 3/21 – dostępne w CBOSA). W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o drogach publicznych nie budzi wątpliwości, że utrzymanie przez powiat obiektów użyteczności publicznej i obiektów administracyjnych jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., natomiast Starosta [...] jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej. Nie ma również podstaw, by audyt dotyczący dróg powiatowych uznać za wyłącznie niestanowiące informacji publicznej, tzw. dokumenty wewnętrzne. Tego rodzaju audyty są bowiem sporządzane w wykonaniu ustawowych obowiązków w zakresie utrzymania dróg publicznych. Zawierane są w nich m.in. informacje w zakresie stanu technicznego dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także zalecenia ze wskazaniem czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, które zarządca drogi jest zobowiązany wykonać. Skoro zatem dokumentacja z przeprowadzonego audytu stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanych przez ten podmiot obowiązków ustawowych w zakresie utrzymania dróg publicznych, to organ na kierowane do niego w trybie dostępu do informacji publicznej żądanie strony o udostępnienie ww. dokumentacji zobowiązany jest do odniesienia się do treści tych dokumentów i danych w nich zawartych. W związku z tym organ powinien udostępnić żądaną informację publiczną, a jeżeli w jego ocenie udostępnienie tych informacji związane jest z koniecznością wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 pkt 1 u.d.i.p.) lub podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p., to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej, stosownie do art. 16 u.d.i.p. Warto również wskazać, że w piśmie z 6 czerwca 2020 r. organ sam przyznał, że tylko "pewna część" dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji. Są to bowiem różnego rodzaju notatki o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska. Składają się na etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią. Natomiast w odpowiedzi na powyższe skarżąca z 3 sierpnia 2020 r. wyraźnie wskazała, że jej wniosek nie obejmuje przedstawienia jakichkolwiek notatek, czy też zapisów, a jedynie protokołów z przeprowadzonych czynności i opinię podmiotu jej w przeprowadzającego w postaci audytu. Podkreślić w tym miejscu, że Sąd nie neguje faktu, że niektóre dane z żądanego "audytu" w istocie mogą stanowić treści o wewnętrznym charakterze i w związku z tym nie będą podlegały udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jednakże to do organu należy, aby szczegółowo wykazać, jakie przesłanki za tym przemawiają. Skoro zatem organ przyznał, że tylko część dokumentacji ma charakter wewnętrzny, to powinien wskazać jakie to są dokumenty, a w pozostałym zakresie załatwić wniosek, zgodnie z przepisami ustawy. Samo stwierdzenie, że jest to dokument wewnętrzny nie jest podstawą do zwolnienia się z zarzutu bezczynności. Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji popadł w bezczynność, bowiem do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej przez informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z 30 marca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku i przygotował stosowną odpowiedź. Jednak sposób, w jaki organ odpowiedział na wniosek był wynikiem błędnego założenia, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Tym samym organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że uczynił zadość ustawowemu obowiązkowi. Zgodzić się więc trzeba, że działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku. Z tej samej przyczyny Sąd uznał, że żądanie wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest zasadne i w związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tej części w pkt 3 wyroku. W punkcie 4 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszt wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz kwotę uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. dc