II SAB/Łd 39/14

Dnia 13 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 roku sprawy ze skargi D. P. i A. P. na bezczynność Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżących D. P. i A. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Pismem z dnia 20 lutego 2014 r. D. P. i A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatu [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej tj. rozpoznania ich wniosku z dnia 19 sierpnia 2013 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu 11 lutego 2013 r. D. P. i A. P. skierowali do Rady Powiatu w T. skargę na naganne zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, wszczętym na ich wniosek. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Powiatu w T. zleciła Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu rozpatrzenie wspomnianej skargi. Przed Komisją Rewizyjną postępowanie skargowe toczyło się na podstawie art. 229 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Wezwane przez Komisję Rewizyjną strony postępowania przedstawiły stan faktyczny sprawy, zapoznały się ze stanem prawnym, a także złożyły stosowne oświadczenia, w wyniku, których pomiędzy stronami została zawarta ugoda, czego efektem była podjęta uchwała Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z § 1 uchwały w wyniku ugody zawartej pomiędzy skarżącymi, a organem dalsze postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. W dniu 14 czerwca 2013 r. do Rady Powiatu wpłynął wniosek skarżących o udostępnienie kopii nagrania z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2013 r. W piśmie z dnia 24 czerwca 2013 r. organ odmówił udostępnienia kopii nagrania z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, argumentując, że nagranie sporządzone zostało wyłącznie do późniejszego wykorzystania w celu rzetelnego sporządzenia protokołu z posiedzenia. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżący wystąpili o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydania nagrania z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu w T. Pismem z dnia 5 września 2013 r. organ odmówił udzielenia informacji publicznej, argumentując, iż złożony przez skarżących wniosek nie znajduje swego prawnego uzasadnienia i nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wobec czego organ nie był zobowiązany do wydania decyzji. Powyższe pismo w dniu 26 września 2013 r. D. i A. P. zaskarżyli do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił ich skargę, wyjaśniając, że pismo Powiatu [...] nie jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 p.p.s.a., zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeśli natomiast skarżący uważają, że żądana przez nich informacja jest informacją publiczną, mogą złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, do którego skierowali żądanie, z uwagi na niezałatwienie ich wniosku w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 20 lutego 2014 r. D. P. i A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatu [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Powiatu [...], zobowiązanie do udostępnienia żądanego nagrania, wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy i wydania decyzji, przyznania od Skarbu Państwa kwoty 20 000 zł, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że organ nie udostępnił im informacji w żądanej formie, jak i nie wydał w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Podkreślili, że żądana informacja publiczna została wytworzona i odnosi się do szeroko rozumianej władzy publicznej (nagranie zostało sporządzone w ramach funkcjonowania organu, przez pracownika urzędu, w sprawie publicznej), nadto postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co narusza art. 35 § 3 k.p.a. Żądanie przyznania kwoty 20 000 zł uzasadnili brakiem możliwości dochodzenia roszczeń związanych z posiadaną przez nich nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na to, że jej przedmiot nie ma charakteru sprawy publicznej, nie wystąpił stan bezczynności organu i wobec tego brak jest podstaw prawnych do zastosowania do niej w przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie jest rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej, wszczętej na wniosek skarżących, które nie ma waloru sprawy publicznej. Skarżącym, jako stronie postępowania administracyjnego, został zapewniony czynny udział w postępowaniu. Posiadali oni także całkowitą wiedzę zarówno o stanie faktycznym, jak również o stanie prawnym postępowania, brali w nim osobisty udział. Skarżący złożyli stosowne oświadczenie, skutkujące zawarciem z organem ugody, czego wyrazem była uchwała Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia ich skargi na naganne zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Podjęta uchwała została skarżącym doręczona. Organ wskazał też na brak prawnych jak i faktycznych możliwości udostępnienia nagrania z posiedzenia Komisji Rewizyjnej. Nagranie zostało bowiem wykonane jako pomoc techniczna służąca wiernemu i pełnemu sporządzenia protokołu z posiedzenia. Takie nagrania nie mają charakteru stenogramu i nie podlegają archiwizowaniu i organ takiego nagrania już technicznie nie posiada. Jednocześnie wskazał na możliwość wystąpienia do Biura Rady Powiatu z wnioskiem o udostępnienie protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej, gdyż każdy obywatel, bez konieczności wykazania interesu prawnego, jest uprawniony do uzyskiwania protokołów z posiedzeń organów powiatu i komisji powiatu. Skarżący z uprawnienia wskazanego skorzystali i we wrześniu 2013 r. otrzymali kopię wspomnianego protokołu. Organ podkreślił, że pismo informujące, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie tylko nie stanowi decyzji administracyjnej, ale również nie należy do żadnej z kategorii aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie administracyjne jest postępowaniem o charakterze skargowym, wszczynanym na wniosek i rozstrzygającym w sprawie indywidualnej, w którym to postępowaniu skarżący brali czynny udział i byli informowani o wszelkich podejmowanych czynnościach. Sprawa ta jest sprawą o charakterze wyłącznie indywidualnym z zakresu postępowania administracyjnego, skargą rozpatrywaną w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a. nie jest sprawą o charakterze publicznym. Organ stwierdził, że jak wynika z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595) każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji, wstępu na sesję rady powiatu, bądź posiedzenia komisji, z możliwością rejestracji dźwięku bądź obrazu, a także uzyskiwania protokołów z posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Mimo, że protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu dotyczący sprawy indywidualnej skarżących nie stanowi informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to z uwagi na powszechność prawa do informacji organ w dniu 20 września 2013 r. udostępnił go na wniosek skarżących. Na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. pełnomocnik organu poinformował, że nagranie (nośnik informacji) zostało zniszczone przez pracownika zaraz po sporządzeniu protokołu z posiedzenia komisji. Skarżący wyjaśnili z kolei, że przebieg spotkania przedstawiony w protokole z posiedzenia komisji nie odzwierciedla wszystkich wypowiedzi, które padły podczas tego spotkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatu [...] w sprawie wniosku skarżących z dnia 19 sierpnia 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu w T. z dnia 11 kwietnia 2013 r. Skarżący twierdzą, że udostępniony protokół z posiedzenia komisji okazał się niewystarczający, bowiem nie odzwierciedla wszystkich wypowiedzi, dlatego też wystąpili o wydanie nagrania przebiegu posiedzenia. W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy czym art. 6 ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należą organy powiatu - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organem powiatu jest rada powiatu, a komisja rewizyjna jest jej aparatem pomocniczym. Przebieg sesji komisji, wchodzącej w skład rady, rejestrowany również w formie elektronicznej stanowi informację publiczną i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji - art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Ponadto, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595), działalność organów powiatu jest jawna, a więc także i rady powiatu (i jej aparatu pomocniczego) jest jawna. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Za tego rodzaju organ należy bez wątpienia uznać radę powiatu działającą za pomocą komisji rewizyjnej. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Nagranie z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu jest materiałem odzwierciedlającym jego przebieg i dokonane czynności. Utrwalone za pomocą sprzętu audio i zapisane na jakimkolwiek nośniku, dotyczy sfery faktów, stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że jeśli posiedzenie organu władzy publicznej zostało zmaterializowane w jakiejkolwiek formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw aby materiałów dokumentujących to posiedzenie, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępnić niezwłocznie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 5/12, LEX nr 1124245). Nieuprawniony jest też pogląd, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje tylko przez dostęp do protokołów, i że sam fakt posiadania takiego protokołu wyklucza uprawnienie do zapoznania się z innymi materiałami rejestrującymi przebieg posiedzenia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 257/10, nr LEX 643784). Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił nagrania, argumentując, że nagranie zostało sporządzone wyłącznie do późniejszego wykorzystania w celu rzetelnego sporządzenia protokołu z posiedzenia. Nie wydał ponadto decyzji odmawiającej jej udostępnienia ani nie poinformował o braku możliwości udostępnienie informacji w żądanej formie. Dlatego też skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero w odpowiedzi na skargę, co zostało potwierdzone również na rozprawie sądowej w dniu 13 maja 2014 r., organ wskazał, że nośnik informacji zawierający nagranie z posiedzenia komisji został zniszczony po sporządzeniu protokołu. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Organ, który nie dysponuje informacją, w żądanej przez stronę formie, nie ma możliwości jej udostępnienia. Dlatego też postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, czemu dał wyraz w pkt 1 sentencji wyroku. Badając przedmiotową skargę sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając powyższe na względzie, zdaniem sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji. Organ pozostawał co prawda w błędnym przekonaniu co do charakteru żądanej informacji, ale nie był bierny wobec wniosku skarżących z dnia 19 sierpnia 2013 r. i niezwłocznie udzielił im odpowiedzi. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., sąd zasądził ponadto na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 3 sentencji. Zgłoszone zaś w skardze żądanie "wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie" wykraczało poza zakres kognicji sądów administracyjnych, w procedurze sądowoadministracyjnej brak jest bowiem regulacji uprawniającej sąd do takiego działania. Odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna pracownika organu administracji, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, została natomiast przewidziana w art. 38 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest również właściwy w sprawach dochodzenia odszkodowania za ewentualnie poniesione przez skarżących straty wskutek niezałatwienia ich sprawy w terminie. A. P.