II SAB/Łd 4/10

Dnia 21 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie legalności obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wywołanej wnioskiem S. K. z dnia 5 marca 2008 roku w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. K. w dniu 18 stycznia 2010 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., w przedmiocie legalności obiektu budowlanego, t.j budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr [...] w P., w Gminie W. W treści skargi S. K. wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem wydanym w dniu [...], nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], którym nałożono na J. C. i M. C. obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej uwzględniającej doprowadzenie budynku do zgodności z warunkami technicznymi, obowiązującymi w latach jego budowy tj. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy budynek inwentarski (obora do hodowli bydła mlecznego o obsadzie 45 DJP) wybudowany został na podstawie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Wójta Gminy W. w dniu [...], zaś Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność w/w. decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2009 roku dwóch egzemplarzy dokumentacji technicznej, dotyczącej spornego budynku, jednak postanowienia to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ł., postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Ponadto Wojewoda [...] decyzją nr [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy W. nr [...] o pozwoleniu na budowę, z uwagi na rażące naruszenie przepisów techniczno – budowlanych, co zdaniem skarżącego zostało następnie potwierdzone decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] i z dnia [...]. Kończąc S. K. wyjaśnił, iż z uwagi na to, że organ pierwszej instancji nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie legalności przedmiotowej inwestycji, pismem dnia 28 października 2009 roku wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podkreślając, że organ pierwszej instancji nie dopełnił również obowiązku, o którym mowa w art. 36 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu opisując dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Nadto stosownie do treści art. 149 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika – odnosząc go do decyzji administracyjnej - że nakazanie jej wydania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Mając na uwadze dyspozycję zawartą w treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. S. K., przed złożeniem skargi do Sądu, wniósł, pismem z dnia 28 października 2009 roku, do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie (dok. nr 20 akt administracyjnych) na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., sprawy dotyczącej jego wniosku dnia 5 marca 2008 roku "o spowodowanie zlikwidowania otworów (wywietrzników w ścianie) usytuowanych od strony granicy". Konsekwencją powyższego zażalenia było wydane w dniu [...], przez organ wyższego stopnia, czyli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowienie nr [...], o odmowie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu skargi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pozostaje bezczynny, albowiem wymieniony wyżej wniosek S. K. z dnia [...] nadal pozostaje nierozpoznany. Dzieje się tak mimo upływu ponad dwóch lat od jego złożenia. W tym miejscu godzi się przypomnieć organowi o konieczności zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązanych przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 K.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych - należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. W rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności dotyczył niezakończenia, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. sprawy, po wydaniu przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej z [...]. Odpis tejże decyzji wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu [...], zatem od tej daty do chwili wniesienia skargi na bezczynność minęło ponad 9 miesięcy, a do daty orzekania przez sąd – ponad rok. Jak wynika z akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2009 roku dwóch egzemplarzy dokumentacji technicznej spornego budynku. Postanowienie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ł., postanowieniem wydanym w dniu [...], nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nałożenie powyższego obowiązku nie zostało należycie wyjaśnione i uzasadnione w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, zatem ponownie rozpoznając sprawę organ stopnia podstawowego winien zbadać czy istnieją przesłanki uzasadniające nałożenie wskazanego obowiązku przedłożenia dokumentacji. Ponadto organ pierwszej instancji powinien wskazać jakiego obiektu ów obowiązek dotyczy. Następnie w dniu 4 września 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wystąpił do Urzędu Gminy W. z pytaniem czy sporny budynek zrealizowany został zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem - zdaniem organu - ustalenie to było niezbędne do załatwienia sprawy. Pytanie to ponowiono pismem z dnia 20 listopada 2009 roku. Pismem z dnia 12 listopada 2009 roku organ pierwszej instancji poinformował strony postępowania, iż przedmiotowa sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym przepisami K.p.a., ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego przedmiotowego budynku inwentarskiego, zaś przewidywany termin załatwienia sprawy to 30 dni po zakończeniu tegoż postępowania. Odpowiedź Urzędu Gminy W., zdaniem organu nadzoru budowlanego niezbędna do podjęcia dalszych czynności w prowadzonym postępowaniu, jest opatrzona datą 31 grudnia 2009 roku. Następnie decyzją z dnia [...] o nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na J. C. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wraz z orzeczeniem technicznym, budynku inwentarskiego. Przedstawione powyżej okoliczności, uzasadniają tezę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie zastosował się do obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a co więcej zawiadamiając, pismem z dnia 12 listopada 2009 roku, strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., nie podał uzasadnionej przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy. Bezzasadny jest bowiem argument organu, podniesiony w złożonej odpowiedzi na skargę, że do opóźnienia w załatwieniu sprawy doszło ze względu na konieczność rozpatrzenia zażalenia złożonego przez S. K. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie. Nie można, również przyjąć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. brak wydania decyzji administracyjnej, w terminach przewidzianych K.p.a., może uzasadnić koniecznością wyrażenia przez Wójta Gminy W. opinii, dotyczącej zgodności spornej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto enigmatyczny termin wydania decyzji "30 dni po zakończeniu postępowania wyjaśniającego", nie wypełnia dyspozycji przewidzianej art. 36 § 1 K.p.a. Przypomnieć należy, że organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy (wyznaczony) termin załatwienia sprawy. Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że na inwestorze ciąży obowiązek złożenia dokumentacji technicznej dotyczącej spornego budynku, w celu wydania decyzji w przedmiocie jego legalności, w terminie zakreślonym przez organ administracji, jednakże oczekiwanie przez organ nadzoru budowlanego na sporządzenie przez Urząd Gminy W. opinii, dotyczącej zgodności przedmiotowej inwestycji w przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak ewentualne niewypełnienie przez inwestora nałożonego nań, decyzją z dnia [...] nr [...], obowiązku przedłożenia żądanej przez organ dokumentacji, nie może być uznane za przyczynę zwłoki, niezależną od organu, przewidzianą przepisem art. 36 § 2 K.p.a. Wobec powyższego bezsporny w sprawie jest zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 35 i 36 K.p.a., jak i fakt braku wydania wnioskowanego przez S. K. rozstrzygnięcia. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku S. K. z dnia 5 marca 2008 roku i na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin dwóch miesięcy, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia, które załatwiałoby wniosek skarżącego z dnia 5 marca 2008 roku. Wyznaczony termin ma na względzie tak interes strony skarżącej, jak i charakter, a w szczególności stopień skomplikowania sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.o. ----------------------- 7