II SAB/Łd 4/18

Dnia 14 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 roku sprawy ze skargi P. A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi do załatwienia wniosku P. A. z dnia [...] w terminie 14 dni od daty zwrotu akt; 2) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącego P. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 14 września 2017 r. złożył w organie podatkowym wniosek o udostępnienie procedur (wytycznych) dotyczących czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 96 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT, w szczególności: - procedury (wytycznych) sprawdzenia danych zawartych w zgłoszeniu rejestracyjnym VAT-R odnośnie siedziby, w tym sposobu udokumentowania podjętych czynności sprawdzających; - procedury (wytycznych) odnośnie terminu rejestracji podatnika jako podatnika VAT czynnego; - procedury (wytycznych) odnośnie konieczności bezpośredniego kontaktu z podatnikiem/organem zarządzającym podatnika; - innych wytycznych związanych z weryfikacją danych związanych ze zgłoszeniem rejestracyjnym VAT-R. Pismem z dnia 28 września 2017 r., doręczonym w dniu 2 października 2017 r., organ podatkowy odmówił udostępnienia informacji z uwagi na fakt, że w jego przekonaniu zakres wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r. poz. 1764), dalej powoływanej również jako: "u.d.i.p.". W ocenie skarżącego powyższe stanowisko organu podatkowego rażąco narusza: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że procedury organizacyjne związane z funkcjonowaniem organów podatkowych oraz sposobem wykonywanych przez te organy czynności nie stanowią informacji publicznej; - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym ograniczeniu prawa do informacji publicznej, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p.; - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b) i c) oraz pkt 3 lit d-f) i pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja, która dotyczy organizacji oraz działalności i kompetencji organu, a także sposobu załatwienia spraw oraz realizowanych czynności, jak również sposobu prowadzenia czynności utrwalona w postaci procedur, nie stanowi informacji publicznej; - naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na przekroczeniu terminu, w którym organ zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Następnie, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., I OSK 1607/14, skarżący podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. Należy przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne lub odnosząca się do władz publicznych. Stąd też, informację publiczną stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a także inne kategorie dokumentów. Zdaniem skarżącego żądane od organu podatkowego informacje wchodzą w zakres "sprawy publicznej", dotyczą stosunku prawnego na linii organ władzy publicznej (organ podatkowy) - obywatel (podatnik) oraz dotyczą funkcjonowania i działania organu, przez co stanowią informację publiczną. Z powyższych względów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej; zobowiązanie organu do uznania, że w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek udostępnienia informacji publicznej; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), oraz zwrotu kosztów postępowania również w przypadku, o którym mowa w art. 201 § 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o dopuszczenie w trybie art 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu w postaci pisma informacyjnego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 28 września 2017 r. w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie procedur (wytycznych) dotyczących czynności, o których mowa w art 272 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art 96 ust. 4 i 4a ustawy o podatku od towarów i usług, skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzą rejestr tych podatników. Organ wyjaśnił przy tym, że w dniu 18 września 2017 r. otrzymał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa wyżej. W dniu 28 września 2017 r. w ustawowym 14-dniowym terminie organ wystosował do skarżącego pismo zatytułowane "pismo informacyjne", w którym wskazał, że - w jego ocenie - żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie ma zastosowania do nich ustawa o dostępie do informacji publicznej. W dniu 22 grudnia 2017 r. wpłynęła do organu skarga, w której skarżący zarzucił organowi bezczynność. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wskazał następnie, że zakres wnioskowanej przez skarżącego informacji nie mieści się w dyspozycji art. 1 ust 1 u.d.i.p. Procedury (wytyczne), o których udostępnienie wnosi skarżący, kierowane są do organów podatkowych dokonujących rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzą rejestr tych podatników. Są więc skierowane do ograniczonego grona odbiorców. Z kolei art. 1 ust 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis ten stanowi o informacji w sprawach publicznych. W ocenie organu procedury (wytyczne), których dotyczy wniosek skarżącego takich spraw publicznych nie dotyczą, dlatego nie mogą być ujawnione w trybie przewidzianym ustawą. Jednocześnie organ podniósł, że nie zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym bezczynności. O bezczynności mówić można bowiem jedynie wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem sprawa została załatwiona przez organ bez zbędnej zwłoki. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił w tym względzie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej datowany jest na dzień 12 września 2017 r. Organ otrzymał go w dniu 18 września 2017 r. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 28 września 2017 r., a wysłana dnia 29 września 2017 r. Od otrzymania wniosku do udzielenia odpowiedzi upłynęło więc 11 dni, podczas gdy zgodnie z art. 13 § 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie organ zauważył, że ustawa wskazuje, w jakim terminie należy udzielić informacji, jednakże nie nakłada na organ obowiązku jej udzielenia, jeśli informacja ta nie podlega ujawnieniu na podstawie przepisów. Organ w przewidzianym ustawą terminie może również odmówić udzielenia informacji i z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konkluzji organ stwierdził, że skarga jest bezzasadna nie tylko z uwagi na nietrafny zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również ze względu na brak bezczynności organu. Zasługuje zatem w całości na oddalenie, również w zakresie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z sumą pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), powoływanej dalej także jako: "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r., II SAB/Łd 221/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność, pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić, czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W świetle tych regulacji oczywistym jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie budzi również wątpliwości, że informacje, dotyczące procedur (wytycznych), w oparciu o które organy skarbowe dokonują określonych czynności urzędowych (rejestracja podatnika, weryfikacja danych, objętych zgłoszeniem), w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., II SAB/Łd 221/17 i przyjmuje, iż stanowią one w istocie akt administracyjny wewnętrzny, którego adresatami są pracownicy urzędu skarbowego, określając tryb działania władzy publicznej i ich jednostek organizacyjnych (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SA/Wa 625/12, z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. akt VIII SAB/Wa 22/12 oraz z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 119/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie wniosek P. A. dotyczył wytycznych, obejmujących czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa (weryfikacja danych i dokumentów przedstawionych przez podatników dokonujących rejestracji podatkowej) w zw. z art. 96 ust. 4 (weryfikacja danych i rejestracja podatnika VAT) i 4a (niedokonanie rejestracji podatnika VAT bez konieczności zawiadomienia podmiotu), skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzą rejestr tych podatników. Nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotem żądania P. A. jest informacja publiczna, zaś skarżący podał w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona (przesłanie informacji drogą elektroniczną na wskazane adresy lub w formie pisemnej na adres wnioskodawcy). Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi natomiast do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej, 2) odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ do dnia rozprawy nie załatwił wniosku skarżącego w żaden ze wskazanych wyżej sposobów, wychodząc z błędnego założenia, iż żądana przezeń informacja nie stanowi informacji publicznej. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 września 2017 r. w terminie w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdzając jednocześnie, stosownie do art. 149 §1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu, odniesienie się do wniosku w ustawowym terminie, jakkolwiek błędne, wyklucza uznanie bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Z tej przyczyny nie znaleziono również podstaw do przyznania skarżącemu żądanej w skardze sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). Z kolei o kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (pkt 4 sentencji). A.B.