II SAB/Łd 41/10

Dnia 18 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. L. M. na bezczynność "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę. W dniu 29 lipca 2010 r. P. L. M. zwrócił się na podstawie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej ustawy) do A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez doręczenie wnioskodawcy listem poleconym, na podany przez niego adres, kopii wpisu do ewidencji niepublicznych placówek oświatowych, kopii decyzji o nadaniu uprawnień szkoły publicznej oraz podania wysokości środków publicznych przyznanych na wykonywanie zadań publicznych za wszystkie lata prowadzenia tego rodzaju działalności w podziale na lata. Pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. działający w imieniu A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. adwokat K. M. odmówił wnioskodawcy udostępnienia powyższych informacji, z uwagi na ich niepubliczny charakter. Pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r. P. L. M. zaskarżył bezczynność wykonującej zadania publiczne w zakresie działalności oświatowej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą A z siedzibą w Ł. oraz wniósł, aby sąd nakazał kierownikowi jednostki udostępnienie informacji publicznej, żądanej we wniosku z dnia 29 lipca 2010 r. Ponadto skarżący wniósł o ukaranie kierownika jednostki karą, o której mowa w art. 23 ustawy, a także o zasądzenie od bezczynnego podmiotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi P. L. M. podkreślił, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 lipca 2010 r. wysłał, listem poleconym, za potwierdzeniem odbioru. Wniosek doręczono bezczynnemu podmiotowi 2 sierpnia 2010 roku. Termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął 16 sierpnia 2010 roku. W tym terminie bezczynny organ ani nie udostępnił informacji, ani nie odmówił jej udostępnienia w trybie przewidzianym ustawą. Skarżący otrzymał co prawda pismo od adwokata K. M. podającego się za pełnomocnika bezczynnego organu, ale pismo to nie jest ani udostępnieniem informacji publicznej, ani decyzją administracyjną, stąd uznać je należy mimo wszystko za przejaw bezczynności spółki A. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. adwokat K. M. wniósł o oddalenie skargi, jako bezpodstawnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika spółki skarga nie jest zasadna po pierwsze dlatego, iż ww. spółka nie pozostawała w bezczynności, gdyż w terminie 14 dni udzieliła odpowiedzi skarżącemu w zakresie jego wniosku. Natomiast w odniesieniu do zarzutu skarżącego, w zakresie formy odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej adwokat K. M., powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażone w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Ke 42/2008, w którym Sąd wyraził podgląd, iż załatwiając wniosek o udostępnienie informacji podmiot ma do wyboru następujące rodzaje rozstrzygnięć: – udziela informacji w drodze czynności materialno – technicznej, – odmawia udostępnienia informacji lub umarza postępowanie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy), – informuje pisemnie w formie (zawiadomienia, odpowiedzi), że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania art. 1 ust. 2), – odmawia udostępnienia informacji przetworzonej ze względu na nie wskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy) w formie decyzji administracyjnej po uprzednim wezwaniu do przedstawienia wskazanego interesu. Według pełnomocnika strony w niniejszym stanie faktycznym w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. spółka wskazała, iż informacje, o które wnioskuje skarżący nie dotyczą informacji publicznej, a dokładnie użyto określenia "z uwagi na ich niepubliczny charakter". Zgodnie z ww. wyrokiem spółka wybrała formę odpowiedzi, gdyż taka jest dopuszczalna więc odpowiedź udzielona została w terminie. Pełnomocnik spółki poddał także w wątpliwość, czy na gruncie niniejszej sprawy Spółka z o.o., która jest podmiotem prawa cywilnego i handlowego, a nie administracyjnego, ma możliwość wydania decyzji administracyjnej. Ponadto pełnomocnik strony stwierdził, iż informacje, jakie posiada spółka nie spełniają kryteriów, których mowa w art. 1, art. 4 oraz art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący bowiem zwrócił się o udzielenie informacji publicznej do podmiotu, który jest podmiotem prawa prywatnego, a nie administracyjnego, nie wykonującego zadań publicznych. W zakresie szkolnictwa takie obowiązki nałożone zostały na gminy, powiaty oraz województwa. Osoby fizyczne i prawne mogą prowadzić szkoły, jednakże w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący sam w piśmie stwierdza, że chce uzyskać informację publiczną od podmiotu, który prowadzi szkoły niepubliczne, co już samo w sobie jest sprzecznością. Faktu niepublicznego charakteru placówek oraz spółki nie zmienia możliwość wydawania świadectw, tak jak w szkołach publicznych, co wiąże się z nadaniem uprawnień szkoły publicznej. Jednakże dalej nie jest to ani powszechność świadczonych usług edukacyjnych, ani publiczny charakter, tak jak to jest w przypadku szkół gminnych czy powiatowych. Powołując się na art. 4 ustawy, pełnomocnik strony stwierdził, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne natomiast A Sp. z o.o. nie wykonuje zadań publicznych. Prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych nie spełnia kryteriów wykonywania zadań publicznych, gdyż te wynikają ze stosownych przepisów prawa. Podobne stanowisko zdaniem pełnomocnika strony zajął Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie spółdzielni mieszkaniowych w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005 r. I OPS 1/2005. W wyżej powołanej uchwale Skład orzekający poszukiwał wyjaśnienia pojęcia "zadań publicznych" przez uznanie, że zadaniami publicznymi będą te zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nie należących do aparatu administracji publicznej. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie wskazano, że w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, iż będą to podmioty takie jak, samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, i wtedy mówimy, że podmioty te wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej i są jednostkami współadministrującymi. Mając to na względzie, do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy zaliczyć wyłącznie te podmioty, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej (art. 63 Konstytucji RP), przy czym w każdym wypadku wykonywanie tych funkcji musi wynikać z przepisów prawa (ustawy). Przyjęcie takiego rozumowania, jak podkreśla skład orzekający, bliskie jest postanowieniom zawartym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Gdyby zatem przyjąć, że spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do kręgu podmiotów wykonujących funkcje zlecone administracji publicznej i jeśli w rzeczywistości wykonują one w jakimś zakresie zadania publiczne, musi to mieć źródło w przepisach prawa. Analogiczne stanowisko można odnieść do podmiotów prawa prywatnego, w tym osób fizycznych i prawnych, które prowadzą szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na skarżoną spółkę A obowiązku wykonywania zadań publicznych ani też zleconych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna dlatego podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku istnienia obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Jednakże warunkiem zastosowania tego przepisu jest, aby podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, podlegał jej przepisom a jednocześnie, aby żądana informacja miała charakter publiczny. Ponieważ jednak dana informacja publiczna może faktycznie pozostawać w posiadaniu różnych podmiotów, również i tych, na które ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada obowiązku jej udostępniania. W rezultacie pierwszą kwestią podlegającą ocenie sądu administracyjnego jest ustalenie czy podmiot, któremu strona postawiła zarzut bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej, jest podmiotem podlegającym przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwość, iż w przypadku ustalenia, iż dany podmiot nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalna jest kontrola w zakresie charakteru samej informacji, wówczas skarga na bezczynność takiego organu jest niedopuszczalna. Katalog podmiotów podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej zamieszczony został w przepisie art. 4 ustawy. Przedmiotowy katalog jest katalogiem otwartym, przy czym ustawodawca wskazał w nim, iż podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej mogą być jedynie władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne lub też wymienione w ust. 2 tego artykułu organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 w/w ustawy w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63). Mając na uwadze powyższe unormowanie prawne stwierdzić należy, iż A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w przywołanym art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. jest bowiem podmiotem prawa prywatnego, spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, która podlega przepisom prawa handlowego i nie wykonuje zadań publicznych. A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. funkcjonuje jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która w zakresie swojej działalności prowadzi jednostki organizacyjne, w szczególności poprzez zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wykonywanie remontów obiektów oraz zadań inwestycyjnych. W konsekwencji A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. nie może być uznana za podmiot, o który stanowi art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co za tym nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej, o którą wnioskuje skarżący. Na marginesie zauważyć należy, iż w żaden sposób nie można utożsamiać A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. z prowadzonymi przez nią szkół albo placówek niepublicznych albowiem nawet jeśli określona szkoła albo placówka jest prowadzona przez A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., to nadal są to odrębne podmioty. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stają się rozważania dotyczące statusu informacji, o którą wystąpił skarżący. Reasumując, skoro do A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia takiej informacji nie może być traktowany jako bezprawna bezczynność. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje sądowoadministracyjną kontrolę udostępniania informacji publicznej przez podmioty w niej wymienione i na zasadach w niej określonych. Oznacza to, że w przypadku gdy zastosowanie ustawy jest wobec jakiegoś podmiotu wyłączone, wyłączona jest także właściwość sądu administracyjnego. W związku z tym skarga na taką "bezczynność" nie może być skutecznie wniesiona, przepis art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upoważnia do wniesienia skargi na bezczynność tylko w tych sprawach, w których zobowiązany organ mógł wydać decyzję administracyjną. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 punkt 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji. j.m.