II SAB/Łd 42/19

Dnia 24 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do załatwienia wniosku W. T. z dnia 12 kwietnia 2019 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz W. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. II SAB/Łd 42/19 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2019 r. W. T. zwrócił się do Wójta Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o prowadzonych przez urząd działaniach na rzecz wymogów określonych w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 października 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie spalin (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. 4549), to jest: 1. zapewnienia, że wszystkie montowane kotły muszą spełniać wymagania dotyczące efektywności energetycznej i wielkości emisji określone w Rozporządzeniu Komisji (EU) 2015/1189; 2. działań w celu przeciwdziałania spalaniu paliw najgorszej jakości (określonych w przedmiotowej uchwale); 3. wyeliminowania kotłów w budynkach podłączonych do sieci ciepłowniczej do 1 stycznia 2020 r., na adres poczty elektronicznej. Odpowiadając na pismo skarżącego Wójt Gminy Z. wyjaśnił, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że informacja publiczna zawsze dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Wniosek żądający ustosunkowania się do danej kwestii, czy przedstawienie swojego stanowiska na dany temat nie może więc zostać uwzględniony, ponieważ nie obejmuje w swej treści informacji publicznej. Nie jest także informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Bezpodstawne jest żądanie przez wnioskodawcę dokonania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacją jest taka gotowa informacja (dokument), którą na dzień złożenia wniosku podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dysponuje. Organ podkreślił, e wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądania przez niego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wiedzieć, że żądania informacja nie ma charakteru informacji publicznej. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wykazują, że objęte wnioskiem żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Reasumując, organ stwierdził, że żądania informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. W. T. wezwał organ do uzupełniania odpowiedzi, wskazując, że nie zawiera ona odpowiedzi na jego pytania ani nie jest decyzją administracyjną. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy Z. pismem z dnia 7 maja 2019 r. wyjaśnił, że art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza brak podstawy prawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 25 kwietnia Wójt Gminy Z. wykazał, że żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy, a zatem niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej. W dniu 8 maja 2019 r. W. T. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Z., podnosząc zarzut naruszenia 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w takim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; 2) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 12 kwietnia 2019 r., 2) uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi W. T. wskazał, że do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona przedmiotowa informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku ani nie została przekazana decyzja administracyjna w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że w sprawie nie występuje stan bezczynności. Organ wyjaśnił, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynym obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi wyjaśnienie, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z powyższego sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądania informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a następnie, czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Udzielenie odpowiedzi na pierwsze pytanie, wymaga analizy treści wniosku z dnia 12 kwietnia 2019 r. Jak wynika wprost z wniosku skarżącego, wniósł on o udostępnienie informacji "w zakresie informacji o prowadzonych przez urząd działaniach na rzecz wymogów określonych w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 października 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji, w których następuje spalanie spalin (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. 4549) ), to jest: 1. zapewnienia, że wszystkie montowane kotły muszą spełniać wymagania dotyczące efektywności energetycznej i wielkości emisji określone w Rozporządzeniu Komisji (EU) 2015/1189; 2. działań w celu przeciwdziałania spalaniu paliw najgorszej jakości (określonych w przedmiotowej uchwale); 3. wyeliminowania kotłów w budynkach podłączonych do sieci ciepłowniczej do 1 stycznia 2020 r., na adres poczty elektronicznej". W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że uchwała, do której odwołuje się skarżący podjęta została na podstawie art. 18 pkt 20, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486, 1948, 2260, z 2017 r. poz. 730, 935, 1475) oraz art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519, 785, 898, 1089, 1529). Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa: 1) granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; 2) rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; 3) rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może także określać: 1) sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale; 2) okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku; 3) obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały. 8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego. Z treści § 1 uchwały wynika, że ograniczenia i zakazy w niej określone wprowadza się na obszarze wyznaczonym granicami administracyjnymi województwa [...], co oznacza, że obejmują one gminę Z. Jako że w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, należy uznać, że informacje dotyczące realizacji uchwały antysmogowej na terenie gminy Z. stanowią informację publiczną. Zwrócić przy tym należy uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, m.in. o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. W ocenie Sądu pismo W. T. z dnia 12 kwietnia 2019 r. stanowiło wniosek o udostępnienie informacji o działaniach podjętych przez organ na rzecz realizacji celów, o jakich mowa w uchwale antysmogowej, tj. celów w zakresu ochrony środowiska, nie zaś jak twierdzi organ wniosek o "ustosunkowanie się do danej kwestii czy przedstawienie swojego stanowiska". W konsekwencji organ winien wyjaśnić, czy realizacja celów wynikających z uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 października 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie spalin wiąże się z wykonywaniem określonych zadań przez organy gminy Z., a jeśli tak - informacje o tym, czy zostały podjęte lub zaplanowane działania zmierzające do realizacji celów uchwały (w zakresie objętym żądaniem skarżącego) powinny zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Podkreślenia natomiast wymaga fakt, że prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo do informacji o ewentualnych zaniechaniach w wykonywaniu zadań publicznych. Reasumując, w ocenie tut. Sądu adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostawał w bezczynności wobec nieudzielenia wnioskowanej informacji, która posiada walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, udzielając wnioskodawcy odpowiedzi, błędnie przyjmując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, co uzasadnia rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Z kolei o kosztach postępowania, na które składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). dc