II SAB/Łd 43/22

Dnia 6 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 roku sprawy ze skargi Fundacji "A" z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. A. P. Fundacja A z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z 18 lutego 2022 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odbicia wszystkich wzorów pieczęci urzędowych, z wyjątkiem wzorów różniących się wyłącznie numerem kolejnym. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała od organu na powyższy wniosek, ani żadnej innej korespondencji z nim związanej. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 18 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o: 1) oddalenie skargi; 2) ewentualnie o umorzenie postępowania w całości; 3) ewentualnie o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji w danym zakresie i formie; 4) ewentualnie w przypadku uwzględnienia skargi o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji przyznał, że 18 lutego 2022 r. otrzymał wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odbicia wszystkich wzorów pieczęci urzędowych, z wyjątkiem wzorów różniących się wyłącznie numerem kolejnym. Powodem nieudostępnienia żądanej informacji była prioretyzacja działań związanych z relokacją obywateli Ukrainy na terenie województwa [...], będącej wynikiem konfliktu zbrojnego na terenie Ukrainy. Począwszy od 25 lutego 2022 r. do chwili obecnej zdecydowana większość działań [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. skierowana jest na udzielanie wszelkiej niezbędnej pomocy uchodźcom. Następnie organ wyjaśnił, że 18 marca 2022 r. udostępnił żądaną informację publiczną na wskazaną przez skarżącą skrzynkę ePUAP, mimo że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wzór pieczęci nie stanowi informacji publicznej. Wygląd pieczęci został ustalony w polskim ustawodawstwie, a jak wiadomo informacja o prawie nie stanowi informacji publicznej. Wojewoda [...] wyjaśnił, że gdy mowa o pieczęci urzędowej – należy przez to rozumieć urzędową pieczęć w rozumieniu ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 441 i 1669) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. poz. 316 ze zm.). Mają na względzie opisany stan faktyczny organ stwierdził, że trudno jest przypisać mu zachowanie mające znamiona lekceważenia, ignorowania wniosku skarżącej, złej woli organu, czy też rażącego niedbalstwa oraz lekceważenia przez Wojewodę ciążących na nim obowiązków w przedmiotowej sprawie. Organ dodał, że uwzględniając fakt, że udostępnił informację publiczną we wskazanym przez skarżącą zakresie, nie można uznać, że pozostawał w bezczynności. W związku z tym, wobec braku bezczynności w udostępnieniu informację publicznej uzasadnionym jest wniosek o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej. Nadto w ocenie organu, mając na uwadze długość opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej, przyczynę tego opóźnienia, a także fakt niezwłocznego udostępnienia informacji po powzięciu wiedzy o złożeniu wniosku uzasadnionym jest stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 4 kwietnia 2022 r. skarżąca podtrzymał skargę wnoszą jednak o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 18 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – w skrócie: "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Wojewoda [...] jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Wątpliwości Sądu budzi natomiast to, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Przypomnieć bowiem należy, że skarżąca domagała się udostępnienia od Wojewody [...] wzorów pieczęci urzędowych. Jednak jak słusznie wskazał organ administracji wygląd pieczęci urzędowej został szczegółowo ustalony w polskim ustawodawstwie, natomiast informacja o obowiązującym prawie nie stanowi informacji publicznej. Stosownie zatem do art. 16c ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1509 ze zm.) urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (art. 16c ust. 2). Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a. (art. 16c ust. 3). Wymiary pieczęci urzędowych określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (t.j. Dz. U. Nr 47 poz. 316 ze zm.), gdzie w § 11 ust. 1 pkt 4 wskazano, że wymiar pieczęci urzędowych używanych do tłoczenia w papierze i do tuszu wynosi dla wojewodów i prezydentów miast wyłączonych z województw - 46 mm średnicy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, wedle którego domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 – dostępny w CBOSA). Reasumując, stwierdzić należy, że wzory odcisków pieczęci urzędowych, którymi posługuje się Wojewoda [...], nie stanowią informacji publicznej. Orzekający w niniejszej sprawie sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 646/20 (dostępny w CBOSA), który orzekał w zbliżonym stanie faktyczny. W związku z powyższym brak odpowiedzi organu na wniosek skarżącej z 18 lutego 2022 r. nie wypełnia znamion bezczynności w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przepisy tej ustawy z przyczyn przedmiotowych nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. dc