II SAB/Łd 44/16

Dnia 2 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi A. K. i M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie żądania zwrotu dokumentacji dotyczącej budowy budynku gospodarczego 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania dokumentacji; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących A. K. i M. K. solidarnie kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 10 lutego 2016 r. [...] i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A, złożonego w dniu 25 lipca 2012 r. oraz w sprawie wydania przez organ zaświadczenia potwierdzającego przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. W motywach skargi jej autorzy przedstawili przebieg postępowania prowadzonego przez PINB oraz [...]WINB, po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skarga na bezczynność PINB w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego została zarejestrowana przez tutejszy sąd za sygn. akt II SAB/Łd 43/16, zaś skarga na bezczynność organu w sprawie żądania zwrotu dokumentacji dotyczącej budowy budynku gospodarczego została zarejestrowana za sygn. akt II SAB/Łd 44/16. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w dniu 26 lipca 2012 r. A. i M. K. zawiadomili o zakończeniu budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A. Po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi do w/w zawiadomienia PINB pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. poinformował inwestorów na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego o brakach w złożonych dokumentach i konieczności ich uzupełnienia w terminie do 10 sierpnia 2012 r. Z uwagi na nieuzupełnienie dokumentów i niespełnienie wymogów art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego PINB, decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r. nr 606/12 wydaną na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rzeczonego budynku gospodarczego. W dniu 18 lipca 2013 r. zawiadomieniem o zakończeniu budowy inwestorzy A. i M. K. ponownie zawiadomili organ o zakończeniu budowy budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu wniosku pismem z dnia 23 lipca 2013 r., znak: [...] PINB poinformował o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego i nie zgłosił sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania w/w budynku gospodarczego. Wraz z pismem z dnia 7 marca 2016 r., znak: [...] PINB zwrócił inwestorom dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a które zostały złożone do zawiadomienia z dnia 26 lipca 2012 r. o zakończeniu budowy w/w budynku gospodarczego. Wobec powyższego, zdaniem organu, zarzuty przedmiotowej skargi są bezzasadne. Jednocześnie PINB stwierdził, że strona przed wniesieniem skargi do sądu nie wyczerpała trybu z art. 37 § 1 k.p.a. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. skarżący oświadczył, że po wniesieniu skargi otrzymał od PINB w Ł. zwrot dokumentacji budowlanej. Wniósł jednakże o ukaranie organu karą porządkową za bezczynność i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi A. K. i M. K. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie żądania zwrotu dokumentacji dotyczącej budowy budynku gospodarczego. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez skarżących trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB. Niewątpliwie, M. K. w dniu 16 marca 2015 r. drogą elektroniczną przesłał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Kolejne zażalenie do [...]WINB w Ł. skarżący złożył w siedzibie PINB w dniu 11 czerwca 2015 r. W przypadku obojga skarżących tryb zażaleniowy wyczerpywało niewątpliwie pismo z dnia 15 lipca 2013 r. wniesione do GUNB w dniu 18 lipca 2013 r., przekazane pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. według właściwości do ŁWINB w Ł., który z kolei potraktował rzeczone pismo jako skargę w trybie art. 227 k.p.a. i pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. przekazał je PINB w Ł. Treść rzeczonych dokumentów, które stanowią niewielki odsetek pism skarżących kierowanych do organów nadzoru budowlanego w ramach niniejszego postępowania, dowodzi ewidentnie wyczerpania trybu zażaleniowego z art. 37 k.p.a. Zatem skarga wniesiona w dniu 10 lutego 2016 r. jest niewątpliwie dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu bezczynności w sprawie żądania zwrotu dokumentacji dotyczącej budowy budynku gospodarczego stwierdzić trzeba, że w dacie złożenia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. niewątpliwie pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta ustała jednak po wniesieniu skargi, bowiem z akt sprawy wynika, że dokumentację budowlaną zwrócono dopiero przy piśmie z dnia 7 marca 2016 r. W tej sprawie organ pozostawał bezczynny od dnia 23 lipca 2013 r., kiedy to pismem z tej samej daty poinformował inwestorów o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego i nie zgłosił sprzeciwu w sprawie przystąpienia do jego użytkowania. Trzyletnia bezczynność organu w zwrocie rzeczonej dokumentacji, którą PINB zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) zobligowany był zwrócić niezwłocznie, ma charakter oczywisty i rażący. Takie zachowanie organu administracyjnego jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku i na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu I instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie drugim sentencji wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył PINB grzywnę w wysokości 1000 zł, uznając, iż będzie ona pełnić rolę prewencyjną i zmobilizuje organ do zapobiegania podobnym sytuacjom w przyszłości. Na wysokość zasądzonej grzywny rzutował także trzyletni okres bezczynności i ewidentnie lekceważący stosunek organu do inwestorów. Z uwagi na to, że cel skargi na bezczynność został osiągnięty po jej wniesieniu, bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do dokonania czynności. W związku z powyższym sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w powyższym zakresie. O kosztach postępowania, należnych skarżącym od organu, sąd rozstrzygnął w punkcie czwartym sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ms