II SAB/Łd 46/18

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 lutego 2018 roku; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego R. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W piśmie z dnia [...] R. O., reprezentowany przez r.pr. I. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wyjaśnił, że w dniu [...] zwrócił się do Wójta Gminy G. o udostępnienie, na adres: [...], informacji publicznej o następującej treści: 1. Czy urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm ochroniarskich w zakresie ochrony fizycznej lub monitoringu (w tym alarmu)? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za ochronę i monitoring, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług; 2. Czy urząd obecnie korzysta i czy korzystał w łatach 2017 i 2016 z usług firm sprzątających? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za sprzątanie, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług; 3. Jeśli nie korzystają Państwo z usług firm sprzątających proszę o informację, w jaki sposób wykonywanie jest sprzątanie urzędu, ile osób jest do tego zatrudnionych, na jakiej umowie i jaki jest miesięczny koszt zatrudnienia każdej z tych osób. Wniosek został przesłany do organu za pośrednictwem platformy ePUAP i skutecznie doręczony organowi w dniu [...]. Pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ do dnia dzisiejszego nie udzielił żadnej odpowiedzi na złożony wniosek. Skarżący podkreślił, że informacje, o których udzielenie się zwrócił, a w szczególności obejmujące treść umów o świadczenie usług ochroniarskich i usług sprzątania zawartych przez organ, koszt świadczenia tych usług, ewentualnie sposób sprzątania urzędu, stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, żądana przez skarżącego informacja dotycząca skanów ww. oraz ewentualnie rachunków bądź faktur Vat wystawionych na podstawie takich umów, we wskazanym okresie czasu, posiada walor informacji publicznej. Powyższa informacja stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ w związku z realizacją określonych zadań związanych z jego działalnością i odnosi się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Umowy cywilnoprawne oraz faktury Vat, czy też dokumenty potwierdzające dokonanie zapłaty związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. R. O. wskazał, że faktury wystawione przez osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi nie są wprawdzie dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak zawarta w nich treść, to jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych, stanowi niewątpliwie informację publiczną. Tymczasem gospodarka finansami publicznymi zaliczona musi zostać do kategorii informacji publicznej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885) o finansach publicznych, statuującego zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Wobec powyższego skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku, uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1500 złotych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu [...] do Urzędu Gminy w G. wpłynęła skarga R. O. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...]. Wniosek został złożony na nieaktywną skrytkę ePUAP [...], która nie jest uwidoczniona na gminnym portalu internetowym (BIP), na którym widnieje skrzynka ePUAP do korespondencji o adresie skrytki [...]. Informacja złożona na skrytkę nieaktywną nie dotarła do adresata, pomimo wygenerowanego elektronicznie poświadczenia jej otrzymania. Dopiero po otrzymaniu skargi, Urząd Gminy wystąpił do Ministerstwa Cyfryzacji o uprawnienia do skrzynki [...], a jednocześnie pocztą e-mailową przekazał odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej i zwrócił się do skarżącego z zapytaniem, czy w tej sytuacji podtrzymuje on żądanie skierowania skargi do WSA. Zapytanie pozostało bez odpowiedzi, zatem organ przesłał skargę do sądu. Sytuacja była wynikiem błędu technicznego, a nie zamierzonego działania, dlatego też organ uznał wniosek o oddalenie skargi za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – zwanej: "K.p.a". W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisy K.p.a. mają zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, gdyż stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego bezsprzecznie Wójt Gminy G. jako organ administracji publicznej należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej ściśle związanej z funkcjonowaniem tego organu (majątek gminy). Niewątpliwie zatem wniosek strony dotyczył podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz materii dotyczącej informacji publicznej. Wyjaśnienia wymaga także, że skarżący skierował swój wniosek poprzez platformę ePUAP Urzędu Gminy G., otrzymał urzędowe poświadczenie przedłożenia dokumentu, a zatem miał prawo oczekiwać, że wniosek dotrze do organu i w terminie prawem przewidzianym otrzyma od organu odpowiedź. Tymczasem ze względu na awarię techniczną wniosek nie został przez organ odczytany, a z jego treścią zapoznał się on dopiero wraz ze skargą wniesioną do sądu. Podkreślenia jednak wymaga, że co do zasady ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, a tym bardziej Platformy ePUAP organu, obciąża ten organ. Strona skarżąca dostatecznie uprawdopodobniła (nawet wykazała), że wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a nieodczytanie jego treści świadczyć może o wadliwej organizacji pracy organu, co nie może obciążać skarżącego. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być bowiem przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej). Stanowisko organu, wnoszącego o oddalenie skargi, nie jest zatem prawidłowe. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył w dniu [...], przy czym odpowiedź otrzymał dopiero po wniesieniu skargi tj. w dniu [...] Z powyższego zatem wynika, że do dnia wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w stosunku do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże przesyłając odpowiedź w piśmie z dnia [...] organ ostatecznie uczynił zadość żądaniu skarżącego w całości. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, tj. po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do dokonania czynności względnie wydania aktu, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Mając powyższe na uwadze, wobec udzielenia żądanej informacji do dnia wyrokowania Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (pkt 2 wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 wyroku), albowiem samo uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże naruszenie to nie było znaczne i nie przekroczyło maksymalnego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei powyższe prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku, oddalając skargę w pozostałej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. M.K.