II SAB/Łd 47/08

Dnia 11 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zobowiązuje Prezydenta Miasta Ł. do wydania w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku decyzji załatwiającej wniosek z dnia 2 maja 2007 roku o wznowienie postępowania. II SAB/Łd 47/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na nieruchomości w Ł. przy ul. AO. 13 (dz. Nr [...] i [...]) dla Spółdzielni Mieszkaniowej A.. W dniu 27 kwietnia 2007 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek mieszkańców bloku przy ul. A. 13, o uchylenie decyzji z dnia [...], a następnie dnia 2 maja 2007 r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydanej decyzji z dnia [...] jako uzupełnienie wniosku o uchylenie powyższej decyzji. Jako adres do korespondencji wskazano adres jednego z mieszkańców – A. G. Pod wnioskiem tym podpisani byli również inni mieszkańcy bloku w tym skarżąca B. G. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wznowienia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A. 13 w Ł. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli mieszkańcy, w tym A. G. i B. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując między innymi konieczność wezwania wnioskodawcy – Ad. G. do uzupełnienia dokumentów w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Decyzja została doręczona A. G. dnia 10 lipca 2007 r. Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. A. G. został wezwany do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] poprzez wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością w Ł. przy ul. A. 13 i wykazania jaki interes indywidualny wynikający z prawa materialnego został naruszony. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że niewykonanie w terminie 7 dni określonych w wezwaniu obowiązków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi A. G. wskazał, iż stronami postępowania z wniosku o uchylenie decyzji i wznowienie postępowania są mieszkańcy bloku przy ul. A. 13 w Ł.. Ponadto wskazał też między innymi, iż został naruszony indywidualny interes mieszkańców bloku poprzez naruszenie przepisów prawa spółdzielczego, budowlanego oraz naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 5 września 2007 r. Kierownik Oddziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej poinformował A. G., że jego wyjaśnienia są niewystarczające i wniosek o wznowienie postępowania został pozostawiony bez rozpoznania. W ponagleniu z dnia 19 września 2007 r. mieszkańcy bloku, w tym A. G. i B. G., stwierdzili, iż wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji nr [...] powinno nastąpić z urzędu. W piśmie z dnia 18 grudnia 2007 r. skierowanym do Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. mieszkańcy bloku przy ul. A. 13 wnieśli ponownie o wznowienie postępowania i o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] o pozwoleniu na budowę. W dniu 12 marca 2008 r. mieszkańcy bloku przy ul. A. 13 złożyli do Wojewody [...] pismo zatytułowane "zażalenie", wskazując, iż jest to skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. "w załatwieniu merytorycznym wniosków z 23 lipca i z 30 lipca 2007 r., doręczonych do w/w Wydziału Urzędu Miasta Ł.". Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] po zapoznaniu się z zażaleniem w części dotyczącej wniosku z dnia 30 lipca 2007 r., dotyczącego wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, uznał zażalenie za nieuzasadnione, gdyż pismo z daty 30 lipca 2007 r. nie wpłynęło do organu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 4 sierpnia 2008 r. B. G. zarzuciła bezczynność Prezydenta Miasta Ł. jako organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej A. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi strona przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania i wskazała, iż sprawa wznowienia postępowania została załatwiona z pominięciem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż A. G. wezwany do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania nie złożył żadnych dokumentów i w żaden sposób nie uprawdopodobnił statusu mieszkańców jako strony w postępowaniu wznowieniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w § 2 wskazanego wyżej artykułu p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach, między innymi, skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 ( pkt 8 ), tj. decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołania bądź zażalenia. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które dały podstawę do nałożenia obowiązku określonego w wyroku. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Stanowisko takie, które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela, wynika między innymi z opracowania: T.Woś - "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, wyd. II zmienione, str. 63 . Zostało ono wprawdzie zaprezentowane na tle art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ), która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003r., jednakże nadal jest ono aktualne z uwagi na analogiczne rozwiązanie przyjęte w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004r., tj. w ustawie p.p.s.a. Na wstępie wyjaśnienia wymagają pewne ogólne zasady postępowania toczącego się lub też mającego się toczyć w trybie wznowienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, czego zresztą organ nie kwestionuje, że intencją mieszkańców bloku ul. A. 13, w tym również skarżącej, jest uzyskanie rozstrzygnięcia właśnie w tym trybie w odniesieniu do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona podjęta, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały przez ustawodawcę enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania w rozumieniu art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że postępowanie wznowieniowe dzieli się niejako na dwa etapy. Pierwszy z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia i sprowadza się do oceny, czy został zachowany termin do wniesienia podania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę (przesłanki podmiotowe) oraz czy we wniosku wskazano podstawy wznowienia postępowania, wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 bądź art. 145a § 1 k.p.a. (przesłanki przedmiotowe). Pozytywna analiza tych okoliczności winna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, zaś negatywna - decyzją o odmowie wznowienia podstępowania. Nie ulega wątpliwość, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest postępowaniem powiązanym z tą decyzją, ale jednocześnie procesowo uregulowanym odrębnie. W konsekwencji przyjąć należy, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania zostały ukształtowane w ten sposób, iż tworzą zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ w tymże postępowaniu. Innymi słowy, organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w trybie wznowienia zgodnie ze wszelkimi zasadami ogólnymi wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w odniesieniu do obowiązku pełnego, dokładnego i kompletnego zebrania i oceny materiału dowodowego, jednakże postępowanie to winno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w cytowanym wyżej przepisie art. 149 k.p.a. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że takie rozstrzygnięcie nie zapadło, a jedynym sposobem zakończenia postępowania było pismo z dnia 5 września 2007 roku. Pismo to zostało przesłane do strony w konsekwencji zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ zasadnie zmierzał do wyjaśnienia jakie podmioty złożyły wniosek o wznowienie postępowania, jednakże przyjął niewłaściwą formę rozstrzygnięcia wniosku. Kierunek działań organu pierwszoinstancyjnego nadany niejako przez decyzję organu odwoławczego powinien jeżeli już to zmierzać do wyjaśnienia interesu prawnego wszystkich podpisanych pod pierwotnym wnioskiem z dnia 2 maja 2007 r. o wznowienie postępowania oraz ustalenia umocowania dla A. G. do działania w imieniu pozostałych osób pod nim podpisanych. Niezależnie jednak od czynności nakazanych decyzją organu odwoławczego, w ocenie Sądu w dalszym ciągu nie został rozpoznany pierwotny wniosek o wznowienie postępowania z dnia 2 maja 2007 r. Skoro doszło do formalnego wszczęcia postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] odmawiającej wznowienia, a następnie decyzji uchylającej ją, to nieuzasadnione jest stosowanie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. gdyż ten tryb odnosi się do uzupełnienia pisma strony wszczynającego postępowanie administracyjne, a nie postępowania, które przeszło przez pełny tok instancji. Usunięcie bądź nie, na wezwanie organu braków, w tym wykazanie interesu prawnego wnoszącego będzie skutkowało koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia w innej formie niż pozostawienie "sprawy bez rozpoznania" , jak ujął to organ w swym pierwotnym piśmie z dnia 5 września 2007 r. Pismo to nie może być tym samym poczytywane za załatwienie pierwotnego wniosku z dnia 2 maja 2007 r. o wznowienie postępowania. Przy wydawaniu rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Ł. zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W szczególności organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia pełnego postępowania w zakresie ustalenia kręgu osób, które złożyły wniosek z dnia 2 maja 2007 roku, ich statusu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i konsekwencji z tego wynikających w odniesieniu do postępowania wznowieniowego, a ostatecznie do podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w przepisie art. 149 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Prezydenta Miasta Ł. do wydania w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku decyzji załatwiającej wniosek z dnia 2 maja 2007 roku. TG