II SAB/Łd 48/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi C. F. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia własności części nieruchomości oddala skargę. LS Pismem z dnia 13 lutego 2015 roku C. F. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. S., powiecie [...], województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 108/1 o pow. 0,1024 ha. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie łącznika drogi ekspresowej S-8 z drogą krajową nr 12 od węzła S. Południe, w ramach budowy drogi ekspresowej S-8 na odcinku: węzeł W. - węzeł W. (A-l) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie: odcinka 3 od km 0+000 do km 6+022,88, uchyloną w części, a w pozostałym zakresie utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...], znak: [...]. Na podstawie powyższej decyzji nieruchomości nią objęte, stały się z dniem [...] z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] m. S., powiecie [...], województwie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 108/1 o pow. 0,1024 ha. Pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część działki nr 108/1. Następnie organ podejmował czynności w celu wyjaśnienia komu przysługuje prawo własności do wywłaszczonej działki. W związku z powyższym organ wystąpił do Starosty [...] oraz stron postępowania o nadesłanie postanowienia sądu o sygnaturze [...]. Przedmiotowe postanowienie wpłynęło do organu w dniu 9 listopada 2012 r. jednak stwierdzało ono jedynie, że "spadek po W. F. (...) na mocy testamentu (...) nabyli wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym synowie spadkodawcy C. K. F. i M. F. po połowie". Brak było natomiast dokumentu źródłowego potwierdzającego, że W. F. przysługiwało przed dniem nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa ww. części nieruchomości tj. przed dniem 10 stycznia 2012 r., prawo własności do działki 108, z której wydzielona została działka 108/1. Niezależnie od powyższego operat szacunkowy przedmiotowej działki gruntu został sporządzony w dniu 1 lutego 2013 r. Następnie organ pozyskał informację, iż na podstawie aktu własności ziemi [...] z dnia [...] W. F. i H. F. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości położonych w Z.- S., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer 68,117 i 174 oraz że działki nr 108/2 i 108/3 (wydzielone z działki nr 108) objęte zostały umową przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego znak: [...]. W związku z powyższym Wojewoda [...] wystąpił do Starosty [...], dwukrotnie do Prezydenta Miasta S. oraz do Sądu Rejonowego w S. o przesłanie oryginału lub poświadczonej urzędowo za zgodność z oryginałem kopii aktu własności ziemi [...] oraz umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego, znak: [...], a także, ze względu na rozbieżności w numeracji działek o potwierdzenie przez Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, że działka 108, z której wydzielona została działka 108/1, była objęta ww. aktem własności ziemi. W odpowiedzi na powyższe do organu nie wpłynęły żądane pisma, a jedynie informacją iż działka nr 108 była objęta aktem własności ziemi [...] z dnia [...]. Niezbędne dokumenty poświadczone za zgodność z oryginałem, tj. ww. akt własności ziemi, umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego, znak: [...] oraz postanowienie sądu, sygn. [...], dostarczone zostały do organu dopiero przy piśmie C. F. z dnia 22 kwietnia 2014 r., w następstwie wezwań Wojewody [...] o przesłanie dokumentów potwierdzających prawo własności. Z uwagi na fakt, że ww. umowa nie obejmowała działek wskazanych w akcie własności ziemi [...], lecz działki położone w Z.-S. o numerach 30, 16 oraz 170 stanowiące własność W. F. i H. F., organ podjął czynności, aby ustalić czy odpowiadają one nieruchomości będącej przedmiotem prowadzonego postępowania. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wyjaśnił, iż działki wymienione w akcie własności ziemi nr 374/73 tj. 68, 117, 174 były objęte scaleniem w wyniku którego powstały działki nr 16, 30 o pow. 0,9300 ha, natomiast w roku 1986 została wykonana odnowa ewidencji gruntów miasta [...] w wyniku której powstały działki nr 108, 122 o pow. 0,9153 ha, a działka nr 108 odpowiada działce nr 16. Niezależnie od powyższego, z uwagi na to, że rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności, zaistniała konieczność sporządzenia nowej wyceny, co nastąpiło w dniu 30 maja 2014 r. W toku prowadzonego postępowania organ powziął od A. F. informację na temat toczącego się z jego wniosku w sądzie postępowania o zasiedzenie przedmiotowej części nieruchomości. W dniu [...], Wojewoda [...] wydał postanowienie znak: [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za w/w część nieruchomości. W ocenie Wojewody [...] postępowanie w zakresie zasiedzenia przedmiotowej części nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie może być niezbędne do zakończenia postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S. I Wydział [...] wskazał, iż powyższa sprawa nadal jest w toku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wyraził niezadowolenie z przewlekłego prowadzenia postępowania i przeprowadzania dowodów na okoliczności już znane organowi. Równocześnie skarżący wskazał, że pismem z dnia 10 lutego 2015 r. złożył do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłość prowadzonego przed Wojewodą [...] postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że nie dysponował dokumentami, z których wynikałoby komu przysługiwały prawa do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 108/1, w związku z czym podjął czynności mające na celu ustalenie komu przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto podkreślił, że w okresie od lutego do sierpnia 2012 r. w Oddziale ds. Dróg Publicznych prowadzonych było średnio w miesiącu ponad 4500 spraw, zaś na każdego z pracowników przypadało ponad 200 spraw. Jednocześnie w bezpośredniej bliskości czasowej walor ostateczności uzyskiwały liczne decyzje Wojewody [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowych, co wiązało się ze skumulowaniem wielu spraw, z których każda wymagała rozstrzygnięcia. Jednocześnie w pierwszej kolejności uwaga osób prowadzących postępowanie zwrócona była na postępowania administracyjne, w których linie rozgraniczające przebieg drogi obejmowały budynki mieszkalne, w drugiej zaś kolejności na postępowania, w których stan prawny nieruchomości był uregulowany. Siłą rzeczy sprawiło to, iż nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym procedowane były w dalszej kolejności, nie pozostając oczywiście poza uwagą organu, który nie ustawał w staraniach by móc zakończyć poprzez wydanie decyzji administracyjnej wszystkich prowadzonych postępowań. Powołane wyżej okoliczności uniemożliwiły zakończenie prowadzonego postępowania. Organ stwierdził, że decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania wydana zostanie niezwłocznie po rozstrzygnięciu przez sąd kwestii zasiedzenia nieruchomości położonej w obrębie [...] m. S., powiecie [...], województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 108/1 o pow. 0,1024 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności takiej skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez skarżącego wskazanego wyżej trybu, bowiem w dniu 10 lutego 2015 roku strona skierowała do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego - Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (www.cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził również, iż dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości, następnie zaś organ podejmował czynności w celu wyjaśnienia komu przysługuje prawo własności do wywłaszczonej działki. Stan prawny spornej nieruchomości okazał się na tyle skomplikowany, że organ zmuszony był zebrać obszerny materiał dowodowy i wnikliwie prześledzić kolejne zmiany wywołane scalaniem i podziałem gruntów oraz przenoszeniem prawa własności. Jednocześnie organ zlecił rzeczoznawcy wycenę działki. Informacje napływające do organu okazywały się na tyle fragmentaryczne, iż nie pozwalały na ich kompleksową ocenę i wymagały zbierania – krok po kroku - kolejnych dowodów. W toku tych czynności organ powziął wiedzę, iż w stosunku do spornej nieruchomości przed sądem powszechnym wszczęto postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia. Organ prawidłowo ocenił tę okoliczność jako zagadnienie wstępne i dlatego zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...]. Warto w tym miejscu podkreślić, że owo postanowienie nie zostało zaskarżone przez stronę i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Przyznać trzeba, że wynik postępowania o stwierdzenie zasiedzenia ma o tyle niebagatelne znaczenie, iż pozwoli na ustalenie osoby, której odjęto własność działki nr 108/1, a więc osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Sąd uznał zatem, że organ nie podejmował czynności pozornych czy nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a czas prowadzenia postępowania nie przekroczył rozsądnych granic. Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania, a więc w tym przypadku stanu tego postępowania wynikającego z faktu jego zawieszenia postanowieniem z dnia [...]. W ocenie Sądu kluczowe dla rozpoznania niniejszej skargi jest właśnie to, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na przyczynę, która istniała już w momencie wszczęcia postępowania. Wszak wydane w postępowaniu nieprocesowym postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz potwierdza już wcześniej zaistniałe zasiedzenie (wymagające uprzedniego nieprzerwanego posiadania nieruchomości przez okres 20 lat (dla posiadacza samoistnego w dobrej wierze) albo 30 lat (dla posiadacza samoistnego w złej wierze). Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w K.p.a. (art. 103 K.p.a.). Należy też zwrócić uwagę, że zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy i jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Zatem Sąd uznał, że organ podejmował konieczne dla zakończenia postępowania działania (zlecił wycenę nieruchomości, podejmował próby ustalenia właściciela, któremu odjęto prawo własności), które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego, albowiem to nadal toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia jest przeszkodą do dalszego procedowania w sprawie odszkodowania. Szczególnie jeśli weźmie się pod uwagę całokształt sprawy, tj. jej złożony charakter oraz kwestię prejudycjalną nie można organowi skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie uzasadniają stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powyższych względów należało uznać, że wniesiona skarga nie była zasadna i w związku z tym na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu, stąd orzeczono, jak w sentencji. A. P.