II SAB/Łd 48/18

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi W. U. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi Z. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS W. U. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z [...], dotyczącego lokalu nr 19A, zlokalizowanego przy ul. A 33 w Ł.. Jak wynika z ww. wniosku, skarżący na podstawie art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – w skrócie: "u.d.i.p." – zwrócił się do Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. o udzielenie następującej informacji publicznej: 1. udzielenie mu w formie pisemnej informacji, jaka była podstawa prawna jednostronnego wprowadzenia powierzchni oraz struktury lokalu nr 19A przy ul. A 33 w Ł., a o których informuje T. W. w piśmie nr EE-2/456/02/13/DO z dnia 8 lutego 2013 (kserokopia w załączeniu); 2. udzielenie mu w formie pisemnej informacji, jaka była podstawa prawna jednostronnego "wyłączenia powierzchni wspólnego użytkowania przedpokoju oraz WC z powierzchni użytkowych przedmiotowych lokali, jak również wyłączenie z powierzchni użytkowej lokalu nr 19A powierzchni łazienki", a o których informuję dyrektor Z. G. w piśmie nr EE-2/4500/12/07/DO z dnia 14 grudnia 2007 (kserokopia w załączeniu). W przypadku braku podstawy prawnej działań administracji albo błędnej podstawy prawnej tych działań, wymienionych w pkt 1 i 2 ww. wniosku, skarżący poprosił również o wyraźną informację w formie pisemnej, że były to działania podjęte bez podstawy prawnej albo na błędnej podstawie prawnej (w takim przypadku skarżący poprosił o jej podanie). W. U. wyjaśnił, że powodem wystąpienia z wnioskiem do Zarządu Lokali Miejskich jest pismo nr DPK-BGM-51.1.2017 z 3 października 2017 r., w którym P. S. wskazuje, że wymagane informacje są państwa posiadaniu (kserokopia w załączeniu). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie lub umorzenie postępowania, bowiem skarżący otrzymał żądane informacje. Organ wyjaśnił, że pismem z 3 listopada 2017r., znak: ZLM/EWR/2982/205/2017, Zarząd Lokali Miejskich poinformował skarżącego, że akta sprawy dotyczącej lokalu nr 19A zlokalizowanego przy ul. A 33 zostały przekazane do Sądu Okręgowego w Ł., sygn. akt [...], jednakże zdaniem organu zagadnienia zawarte we wniosku o udzielenie informacji zostały uprzednio szczegółowo wyjaśnione. Ponieważ skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. nie wskazuje podmiotu, do którego jest kierowana, skarga ta została pierwotnie zakwalifikowana jako skarga powszechna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i pismem z dnia 15 lutego 2018 r., znak: DOA-ZKM-VI.1510.17.2018, organ kolejny raz szczegółowo wyjaśnił sytuację prawną i faktyczną skarżącego, w tym dotyczącą przyczyn obniżenia powierzchni lokalu nr 19A. Organ nadmienił, że wcześniej pismem z 3 kwietnia 2017 r. p.o. Z-ca Dyrektora Biura Gospodarki Mieszkaniowej UM[...], znak pisma: DGM-BGM-II.1431.2.2017, skierowanym do skarżącego wyjaśniał, że podstawą do obniżenia powierzchni lokalu nr 19A była sporządzona przez administratora nieruchomości inwentaryzacja architektoniczno-budowlana, sama zaś inwentaryzacja - co oczywiste - podstaw prawnych jej opracowania nie zawierała. Pomimo otrzymania żądanych informacji skarżący uznał je za niewystarczające i 18 lutego 2018 r. na spotkaniu w UM[...] ponowił wniosek o przekazanie sprawy do organu właściwego (w załączeniu pisemna notatka ze spotkania). Na tej podstawie organ przyjął, że skarga winna zostać przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W ocenie organu skarżący w istocie w różnoraki sposób próbuje zakwestionować cywilnoprawną czynność wynajmującego, która w sposób prawomocny zakończyła się rozwiązaniem najmu lokalu nr 19A zlokalizowanym przy ul. A 33. Sama bezskuteczność ograniczenia powierzchni lokalu mieszkalnego nr 19A była także przedmiotem postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym dla Ł. w Ł. z powództwa żony skarżącego i jednocześnie najemcy lokalu nr 19A – J. U.(sygn. akt [...]). Przedmiotowe powództwo zostało w sposób prawomocny oddalone. Uwzględniając opisaną wyżej sytuację faktyczną organ stwierdził, że zachodząca zdaniem skarżącego bezczynność nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej wymienionej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem skarga jako niedopuszczalna winna ulec odrzuceniu. Gdyby jednak sąd uznał, że skarga w istocie dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, to wobec faktu, że organ nie posiada żądanej informacji, a nadto sytuacja faktyczna i prawna skarżącego została w sposób wyczerpujący i niejednokrotnie wyjaśniona wraz z podaniem przepisów prawnych, które upoważniają właściciela nieruchomości – Gminę Ł. – do podjęcia określonych działań zarządczych, skarga jako niezasadna winna być oddalona. Okoliczności powyższe zostały skarżącemu wyjaśnione m.in. w piśmie p.o. Dyrektora Wydziału Budynków i Lokali UM[...] z 23 marca 2015 r., znak: DGM-BL-V.7021.10.2014r., z-cy Dyrektora WBiL UM[...] z 9 kwietnia 2015 r., znak: DGM-BL-V.7021.10.2014r. oraz w piśmie Biura Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 3 kwietnia 2017 r., znak DGM-BGM-ll.1431.2.2017r., wraz z załączonymi do tego pisma pismami, w tym w szczególności pismem AN Ł. "A" z 14 grudnia 2007 r., EE-2/4500/12/07/DO. Organ dodał na koniec, że część dokumentacji załączonej do odpowiedzi na skargę nie zawiera podpisów, albowiem "pochodzi" z systemu informatycznego Urzędu Miasta [...], z uwagi na fakt, że całość dokumentacji dotyczącej lokalu nr 19A znajduje się w Sądzie Okręgowym w Ł. II Wydział Cywilny, sygn. akt [...]. Nadto organ podniósł, że skarżący podaje w swojej skardze adres: ul. A 33 lok. 19 A, podczas gdy nieruchomość ta jest aktualnie wyłączona z użytkowania, zaś skarżący został eksmitowany do lokalu nr 15 przy ul. B 40. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o zażądanie od organu dokumentu w postaci interpelacji poselskiej z dnia 16 lipca 2015 r. posła W. B., który stanowił załącznik do wniosku z dnia 18 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił oddalić wniosek o żądanie dokumentu, gdyż dla oceny zasadności skargi nie ma to znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 3 p.p.s.a.) Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując, jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego bezsprzecznie Prezydent Miasta Ł. jako organ administracji publicznej należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej związanej z zarządem lokali miejskich, a więc dotyczącej majątku Gminy Ł. Niewątpliwie wniosek strony dotyczył więc z jednej strony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a z drugiej strony materii dotyczącej informacji publicznej. Nie ma zatem racji organ, że skargę należy odrzucić z uwagi na fakt, że nie dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Okoliczność, że spory między skarżącym a gminą podlegają kognicji sądów powszechnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku udostępniania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, w tym informacji o działaniach podejmowanych w ramach zarządu majątkiem gminy. Skarga podlega jednak oddaleniu, bowiem organ nie był w sprawie bezczynny, gdyż otrzymał wniosek skarżącego z 18 października 2017 r. o udostępnienie wskazanej w nim informacji publicznej w dniu 19 października 2017 r. Natomiast pismem z 3 listopada 2017 r. (doręczonym skarżącemu 7 listopada 2017r.) organ ustosunkował się do żądania wnioskodawcy. W piśmie tym organ wyjaśnił m.in., że w poruszanych przez wnioskodawcę kwestiach prowadzona była liczna korespondencja, w której szczegółowo zostały wyjaśnione wszystkie zagadnienia. W tym miejscu podkreślić należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie uregulowano zasad postępowania w sprawie wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji publicznej przez tego samego wnioskodawcę. W tym zakresie zaaprobować należy pogląd, iż w takiej sytuacji na organie nie spoczywa obowiązek udzielenia informacji, jednak w razie uznania wniosku za powtarzający się, pochodzący od tej samej osoby i dotyczący wcześniej przekazanych informacji, zasadne jest jedynie powiadomienie o tym fakcie wnioskodawcy, co będzie równoznaczne z merytorycznym załatwieniem wniosku (por. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wydawnictwo Wolters Kluwers 2016 r.; wyrok WSA w Opolu z 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 8/14 – dostępny jw.). Jak wynika natomiast z akt sprawy skarżący od wielu lat prowadzi z organem korespondencję dotyczącą lokalu nr 19A, zlokalizowanego przy ulicy A 33 w Ł. Skarżący występował również o udostępnienie mu informacji publicznej w tym zakresie (np. wniosek z dnia 20 kwietnia 2017 r.). Za każdym razem organ udzielał skarżącemu podobnej odpowiedzi, podnosząc systematycznie, że przekazane informacje są wyczerpujące, a innych organ nie posiada. W pismach kierowanych do skarżącego wskazywano bowiem na okoliczności uzasadniające podjęcie działań zmierzających do zmiany struktury i powierzchni spornego lokalu, w tym na podstawę prawną tychże działań (np. pismo Dyrektora Wydziału Budynków i Lokali UM[...] z dnia 9 kwietnia 2015 r., znak: DGM-BL-V.7021.10.2014 czy pismo Zarządu Lokali Miejskich z 31 maja 2017 r., znak: ZLM/EWR/1649/2017, stanowiące załącznik do skierowanego do skarżącego pisma Dyrektora Biura Gospodarki Mieszkaniowej UM[...] z 5 czerwca 2017 r., znak: DPK-DGM-II.1431.1.2017, a które skarżący otrzymał 6 czerwca 2017r.). Zgodzić się zatem należy z organem, że skarżącemu znane są wszystkie okoliczności sprawy związanej z zarządem ww. lokalem. Usprawiedliwiona jest więc postawa organu, że wystarczającym sposobem załatwienia wniosku skarżącego z 18 października 2017 r. było poinformowanie skarżącego, że wszystkie zagadnienia dotyczące sprawy zostały już szczegółowo wyjaśnione. Za uwzględnieniem skargi na bezczynność nie może przemawiać okoliczność, że skarżący nie przyjmuje do wiadomości informacji i wyjaśnień udzielonych przez organ. Jak już wyżej podkreślono udostępnienie informacji publicznej odnosi się do sfery faktów, a w niniejszej sprawie wszystkie fakty dotyczące spornego lokalu są już skarżącemu znane. Natomiast wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 126/17 – dostępny jw.). Nie ma w związku z tym znaczenia, że skarżący nie akceptuje działań organu i zarzuca im bezprawność. Rozstrzyganie sporów miedzy zarządcą lokalami miejskimi a lokatorami, jak słusznie podkreślił organ, nie należy bowiem do działań z zakresu administracji publicznej, lecz podlega kognicji sądu powszechnego, czego skarżący ma również świadomość, co potwierdzają spory przed tym sądem z udziałem skarżącego. Na marginesie wskazać jedynie wypada, że co prawda odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została skarżącemu udzielona z przekroczeniem ustawowego terminu, to jednak opóźnienie to było minimalne, a ponadto wynikało z braku dokumentacji, w związku z przekazaniem jej do sądu powszechnego w celu rozpoznania wytoczonego przez skarżącego kolejnego pozwu. Okoliczność ta nie ma zatem żadnego wpływu na ocenę zasadności skargi. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O wynagrodzeniu dla adwokata przyznanego skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 21 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714). a.tp.