II SAB/Łd 52/13

Dnia 13 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 roku sprawy ze skargi M. Z. i M. Z. na bezczynność Wójta Gminy T. w sprawie wniosku skarżących z dnia 21 grudnia 2012r. o wymierzenie kary za wycinkę drzew 1. zobowiązuje Wójta Gminy T. do wydania rozstrzygnięcia wniosku Małgorzaty Z. i M. Z. z dnia 21 grudnia 2012r. o wymierzenie kary za wycinkę drzew w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat L. G. - Ś. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2012r., M. Z. i M. Z. zwrócili się do Wójta Gminy T. o ukaranie J. S. za wycięcie bez zezwolenia drzew rosnących na stanowiącej ich własność nieruchomości. Wniosek ten ponowili w dniu 21 lutego 2013 roku. Pismem z dnia 28 stycznia 2013r. organ administracji poinformował wnioskodawców, iż na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) Wójt Gminy posiada uprawnienie do wydawania zezwoleń na wycinkę drzew oraz uprawnienie do nakładania kar z tytułu wycinki drzew bez zezwolenia wyłącznie w odniesieniu do takich działań, które nie zostały dokonane na gruntach leśnych. Tymczasem stanowiąca własność wnioskodawców działka o nr 611 jest oznaczona w ewidencji gruntów jako las (Ls) stąd też brak jest podstawy prawnej do podjęcia w tej sprawie działań o charakterze władczym ze strony organu administracji. M. i M. Z. pismem z dnia 4 lutego 2013 r. wnieśli zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez tenże organ postępowania ,,w sprawie wycinki drzew na naszej działce 611 bez zezwolenia". Zarzucają, iż organ gminy nie wszczął postępowania na ich wniosek z dnia 21.12.2012 r. w powyższym przedmiocie. Podnoszą, iż ,,na wycinkę drzew decyzję wydaje Wójt Gminy T. zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2009 r. o ochronie przyrody". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione, podnosząc, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. przysługuje jedynie wówczas, gdy istnieje obowiązek prawny działania organu administracyjnego w określonej przepisami formie prawnej. Brak jest podstaw do podejmowania działań, o których mowa w art. 37 § 2 tej ustawy, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie: decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie lub kończącego postępowanie, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści "wniosku" skarżących z dnia 21.12.2012 r., a także z zażalenia z dnia 04.02.2013 r. należy wnioskować, iż domagają się oni od Wójta Gminy T. ukarania karą administracyjną (poprzez wydanie stosownej decyzji) J. S. za wycięcie drzew na ich nieruchomości (działka nr ewid. 611, obręb [...], gm. T.). Organ wskazał, że kwestie dotyczące usuwania drzew i krzewów, a także kar za ich usunięcie bez zezwolenia regulują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 póz. 1220 z późn. zm.). Z art. 83 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy wynika wprost, iż jej przepisów nie stosuje się do drzew rosnących w lasach. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr ewid. 611 o pow. 0,58 ha w całości jest sklasyfikowana jako las. Zatem już chociażby z tego powodu brak było podstaw do władczego działania organu gminy poprzez wydanie decyzji wymierzającej komukolwiek administracyjną karę pieniężną. Niezależnie powyższego wyjaśnić również należy, iż postępowanie administracyjne, w którym organ gminy ustala karę pieniężną za nieuprawnione usunięcie drzew jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie z urzędu, zaś stroną takiego postępowania jest sprawca wycinki będący jednocześnie posiadaczem nieruchomości. Nie powinno więc budzić żadnych wątpliwości, że podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej nie może natomiast być uznany inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa lub, który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). W świetle powyższego "wniosek" skarżących z dnia 21.12.2012 r. nie mógł wszcząć żadnego postępowania administracyjnego, w efekcie którego winna być wydana decyzja lub postanowienie. Pismo skarżących, jako że do jego załatwienia nie wymagane było wydanie indywidualnego aktu prawnego (decyzja, postanowienie), spotkało się z odpowiedzią organu gminy z dnia 28.01.2013 r., w której prawidłowo poinformowano skarżących o braku możliwości ukarania sprawcy wycinki drzew na gruncie przepisów ww. ustawy o ochronie przyrody. Skargą z dnia 8 kwietnia 2013r., M. Z. i M. Z. zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność Wójta Gminy w T. w przedmiocie wycięcia drzew bez zezwolenia. Skarga, sporządzona osobiście przez skarżących nie zawiera uzasadnienia. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 9 września 2013 roku pełnomocnik skarżących wniósł o nakazanie Wójtowi Gminy T. wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary za wycięcie drzew przez J. S. na działce nr 611. W uzasadnieniu żądania pełnomocnik polemizuje z zakwalifikowaniem przez organ odwoławczy działki nr 611 jako lasu wskazując, że nieruchomość ta lasem nie jest, bowiem faktycznie nie wypełnia przesłanek określonych w art. 3 ustawy o lasach. Tym samym to Wójt Gminy T. jest właściwym do orzekania o zgodzie na wycinkę drzew, jak i do nałożenia kary. Dla uzasadnienia tego stanowiska pełnomocnik skarżących załączyła kserokopię decyzji tegoż organu z dnia [...], którą organ zezwolił J. S. na wycięcie określonej liczny drzew na działce nr 612 w miejscowości T. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. W sprawie ze skargi na bezczynność sąd nie bada meritum sprawy, a więc zasadności żądania strony, skierowanego do organu. Kontroluje jedynie, czy organ podjął działania, do których obliguje kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a §1 k.p.a.). Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 rok, LEX nr 1216728, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 212 roku w sprawie II SA/Wa 813/12, lex nr 125814). Stosownie do przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W razie gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, jest on obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie, i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie powinno zawierać uzasadnienie. (art. 65 § 1 k.p.a.). Organ przekazujący podanie powinien zatem nie tylko wskazać organ właściwy do rozpatrzenia podania, ale także przedstawić powody, dla których uznał się za niewłaściwy, i powody, dla których właściwy jest organ wskazany w zawiadomieniu o przekazaniu podania. Uzasadnienie zawiadomienia o przekazaniu podania organowi właściwemu powinno zawierać zarówno argumenty dotyczące faktów przedstawionych w podaniu, jak i ocenę prawną właściwości organów administracji publicznej, tj. organu przekazującego i organu, któremu podanie przekazano (A.Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013). Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając o tym jednocześnie wnoszącego podanie. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, ze właściwy jest sąd powszechny, organ do którego wniesiono podanie zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 §3 k.p.a.). Powyższe normy wskazują na trafność zarzutu, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Pismo z dnia 28 stycznia 2013 roku, w którym Wójt Gminy informuje wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia postępowania nie stanowi żadnej z form załatwienia spawy, o których mowa w przytoczonych wyżej przepisach. Tymczasem, jeżeli Wójt uznał – co wynika z treści tego pisma - że brak podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania, zobligowany był do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a.. Takie rozstrzygnięcie pozwoliłoby na weryfikację stanowiska organu w trybie kontroli instancyjnej. Jeżeli Wójt natomiast uznałby się za organ niewłaściwy, to winien podjąć działania w trybie art. 65 bądź 66 k.p.a. i conajmniej rozważyć, czy wniosek skarżących nie jest np. żądaniem pociągnięcia sprawcy wycięcia drzew do odpowiedzialności karnej. Wystosowanie pisma, bez stosownych pouczeń i wyjaśnień, które pozwoliłyby skarżącym ewentualnie na wybór innego trybu postępowania, stanowi uchybienie proceduralne, nie jest rozstrzygnięciem sprawy, o którym stanowi k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, uznając jednocześnie, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O wynagrodzeniu dla adwokata orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 19, § 20 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461). LS