II SAB/Łd 52/14

Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta W. w przedmiocie w sprawie załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy i Miasta W. do załatwienia wniosku J. T. i W. T. z dnia 1 marca 2013 roku o ustalenie warunków zabudowy w terminie 30 dni od uprawomocnienia wyroku: 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta W. na rzecz W. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 21 marca 2014r. W. T. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta W. w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskując o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. W motywach skargi jej autor wskazał na naruszenie art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") przez jego niezastosowanie oraz art. 35 § 3 K.p.a. polegające na nie załatwieniu sprawy w ciągu jednego miesiąca. Wskazano, iż postępowanie w sprawie zostało podjęte, po zawieszeniu, na mocy postanowienia z dnia [...]. Mimo to organ, do momentu wniesienia skargi, sprawy nie załatwił. Podkreślono, iż nieusunięcie braków podania powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem organ bezprawnie i bezzasadnie stawia nowe wymagania (nie podając podstawy prawnej, błędnie poucza o terminie uzupełnienia podania, a także o sposobie zaskarżania swych orzeczeń itp.). Działania organu są ukierunkowane na maksymalne przewleczenie postępowania do czasu wejścia w życie uchwały nr XLII/209/13 z dnia 14 listopada 2013r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 4 lutego 2014r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które postanowieniem z dnia [...] uznało je za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Gminy i Miasta W. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 marca 2014r. Termin ten ekspirował bezskutecznie. Organ jedynie pismem z dnia 13 marca 2014r. poinformował skarżącego o rzekomych brakach wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta W. wniósł o jej oddalenie, a ewentualnie o odrzucenie. Organ wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 1 marca 2013r. skarżący wraz z żoną wystąpili o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek. W toku postępowania organ prowadził czynności, które zakończyły się postanowieniem z dnia [...], którym zobowiązał inwestorów do uzupełnienia wniosku, ale ponieważ nie uzupełnił oni wniosku w wyznaczonym zakresie, organ ponownie wezwał ich do uzupełnienia wniosku wyznaczając kolejny 14-dniowy termin. Termin ten upłynął bezskutecznie, dlatego po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowienia z dnia [...], w którym tenże organ uwzględnił zażalenie skarżącego na bezczynność wyznaczając Burmistrzowi termin załatwienia sprawy, Burmistrz ponownie – pismem z dnia 13 marca 2014r. – wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w ciągu 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Z tych względów organ uznał, że nie był bezczynny, gdyż w wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminie zakończył postępowanie, tj. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Organ podkreślił, że skarżący zna treść pisma wzywającego go do usunięcia braków wniosku pod rygorem pozostawienia jego bez rozpoznania i nie polemizuje ze stanowiskiem organu dotyczącym konieczności usunięcia braków, zatem skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a.. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wystarczy sam fakt złożenia takiego zażalenia, nie jest natomiast istotne, czy zażalenie to zostało w ogóle przez organ wyższego stopnia rozpatrzone, a jeżeli tak, to z jakim skutkiem. Mając na uwadze, iż skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., to stwierdzić należy, iż warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został przez skarżącego spełniony. Przechodząc do analizy okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem skarżącego i jego żony z dnia 1 marca 2013r.. W toku prowadzonego postępowania opracowano projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i uzyskano następujące uzgodnienia: - postanowienie Starosty [...] z dnia [...] o uzgodnieniu projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, - postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] o uzgodnieniu projektu decyzji w zakresie terenów będących w strefie ochrony i obserwacji archeologicznej, - postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o uzgodnieniu projektu decyzji w zakresie ochrony melioracji wodnych. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu tejże decyzji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie w zakresie uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W dniu [...] postępowanie w sprawie zostało zawieszone do dnia 30 listopada 2013r.. W dniu 20 czerwca 2013r. na powyższe postanowienie złożono zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. W dniu [...] postępowanie w sprawie zostało podjęte. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta W. wezwał inwestorów na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do uzupełnienia, w określonym zakresie, wniosku inicjującego postępowanie. W dniu 9 stycznia 2014r. inwestorzy złożyli wyjaśnienia w związku z powyższym postanowieniem. Organ uznając te wyjaśnienia za niewystarczające, postanowieniem z dnia [...] wydanym na tej samej podstawie prawnej nałożył na inwestorów obowiązek dalszego uzupełnienia wniosku, w określonym zakresie, w terminie 14 dni. W dniu 3 lutego 2014r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z zażaleniem na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta W.. Postanowieniem z dnia [...] zażalenie uznano za uzasadnione i wyznaczono Burmistrzowi Gminy i Miasta W. termin załatwienia sprawy do dnia 20 marca 2014r.. Zawiadomieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., Burmistrz Gminy i Miasta W. zawiadomił inwestorów o pozostawieniu ich wniosku bez rozpoznania wobec nieusunięcia w zakreślonym terminie braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...]. Pismem z dnia 13 marca 2014r. Burmistrz Gminy i Miasta W. wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku uznając, iż nie spełnia on wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zakreślił termin 7 dni na usunięcie braków, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 K.p.a.. W związku z bezskutecznym upływem powyższego terminu, pismem z dnia 31 marca 2014r. Burmistrz Gminy i Miasta W. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. W tak zarysowanym stanie faktycznym sprawy na pierwszy plan wysuwa się potrzeba udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy w niniejszym postępowaniu doszło do skutecznego pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 1 marca 2013r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Odpowiedź w tej kwestii nie może być twierdząca. Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania związana jest z brakami co do treści podania. Przepis art 64 K.p.a. dotyczy dwóch postaci. Pierwsza występuje wówczas, gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego, a organ nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1). W drugim wypadku podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Wówczas organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Nie ulega także wątpliwości, iż pozostawienie podania bez rozpoznania dotyczy wstępnej fazy jego ceny i ma miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi czynność materialno –techniczną, która nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (vide: J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992r., w sprawie IV SA 1377/91, OSP 1993/10/205). Nie każde bowiem podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. Tylko podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie podania nie odpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego (vide: E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996r., w sprawie II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136). Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996r., w sprawie II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136; wyrok NSA z dnia 30 września 1999r., w sprawie I SAB 89/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999r., w sprawie I SA 1253/98, niepubl.). Jeśli zatem postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 1 marca 2013r. zostało formalnie wszczęte, a w jego toku dokonano większości czynności warunkujących możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, to niepodobna stosować w sprawie regulacji art. 64 § 2 K.p.a.. Do tego samego wniosku wypada dojść analizując okoliczności, które organ uznaje za braki podania. Zarówno w wezwaniu do usunięcia braków wniosku z dnia 30 grudnia 2013r., jak i 21 stycznia 2014r. organ wyraźnie wskazuje na braki o merytorycznym charakterze, wynikającym z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś na braki formalne, uniemożliwiające nadanie podaniu dalszego biegu. Tak więc nie można uznać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 1 marca 2013r. zostało skutecznie zakończone wskutek pozostawienia podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 K.p.a.. Tym samym wypada podkreślić, iż sprawa dotychczas nie została przez organ pierwszej instancji rozpatrzona i rozstrzygnięta. W tym stanie rzeczy pojawia się konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie od marca 2013r. jest bezczynny i prowadzi to postępowanie w sposób przewlekły. Udzielając odpowiedzi w powyższym zakresie należy na wstępie wskazać, iż o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zainicjowane ponad półtora roku temu i do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją, pomimo tego, iż już w maju 2013r. organ dysponował niezbędnymi, wymaganymi przez prawo uzgodnieniami. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej, iż skarżący uzyskał już rozstrzygnięcie organu wyższej instancji wyznaczające termin załatwienia sprawy. Termin ten nie został dochowany i do dnia orzekania przez sąd decyzja w sprawie nie została wydana. Okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Odnosząc się natomiast do kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania, to wskazać wypada, iż w judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, o której mowa w przepisie art. 12 K.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania administracyjnego, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, choćby na skutek wykonywania czynności w dużym odstępie czasu, względnie postawić zarzut podejmowania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, a więc w istocie nieefektywnych, choć przedsiębranych w taki sposób i w takim czasie, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając opisany wcześniej tok czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji należało uznać zasadność skargi także w powyższym zakresie, stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Niewątpliwie organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a.. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej ponad rok od momentu otrzymania rozstrzygnięć w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji. Analiza akt administracyjnych dostarcza jednoznacznych dowodów na wielomiesięczne przerwy w kontynuowaniu postępowania, jak również na powtarzanie przez organ tych samych czynności procesowych (wydawanie postanowień wzywających do uzupełnienia braków wniosku). Ponadto na uwagę zasługuje także i to, że gromadzenie materiału dowodowego w sprawie nastąpiło w ciągu dwóch pierwszych miesięcy prowadzenia postępowania. Na tej podstawie należało uznać, że Burmistrz Gminy i Miasta W. prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Co więcej w realiach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania będą miały charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia zarówno z bardzo poważnym przekroczeniem terminów wskazanych w przepisie art. 35 K.p.a.. jak i z wielokrotnym, długotrwałym niepodejmowaniem czynności w toku prowadzonego postępowania, a jednocześnie organ nie wskazuje okoliczności mogących usprawiedliwiać taki stan rzeczy. Co więcej organ w toku postępowania zupełnie zaniechał informowania stron o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał w trybie art. 36 K.p.a. nowych terminów jej załatwienia. Dostatecznie uzasadnia to tezę, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. a.tp.