II SAB/Łd 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2015 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 22 lutego 2016 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r., domagając się: pkt 1 - zobowiązania Starosty [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi; pkt 2 - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a ) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; pkt 4 - zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując skargę skarżący wyjaśnił, że w dniu 28 grudnia 2015 r. listem poleconym złożył w Starostwie Powiatowym w T. wniosek o udostępnienie wszystkich opinii, ocen i ekspertyz dotyczących prowadzenia robót inwestycyjnych i remontowych we wskazanych budynkach stanowiących własność Powiatu T., wykonanych w 2014 r. oraz 2015 r. na zlecenie Starostwa przez mgr. inż. D. R. Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. Starosta poinformował skarżącego, że zakres informacji, o który skarżący wnioskuje, nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( dalej powoływana jako u.d.i.p. lub ustawa ) i pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Na odmowę uznania żądanych ekspertyz za informację publiczną skarżący w dniu 22 stycznia 2016 r. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Kolegium uznało, że skarżącemu nie przysługuje prawo składania odwołania, gdyż organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W uzasadnieniu skargi K. G. podniósł ponadto, że w jego ocenie ekspertyzy, które są opłacone ze środków publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej", jaką jest kwestia oceny robót budowlanych wykonywanych na zlecenie Powiatu [...] i dotyczą mienia publicznego, jakim są budynki stanowiące własność Powiatu. Ekspertyzy sporządzone na zlecenie Powiatu w celu wykorzystania w procesie decyzyjnym powiatowego organu władzy wykonawczej są, zdaniem skarżącego, materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.) i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Zatem powinny zostać udostępnione w przewidzianym prawem trybie. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Skarżący podniósł dodatkowo, że bezczynność organu uniemożliwia mu wykorzystanie żądanych informacji do czynnej obrony przed zarzutami skarżonego organu w postępowaniu przed sądem pracy o wypłatę odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy o pracę naruszającego przepisy prawa pracy, jaki aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w T. (sygn. akt IV P 202/15), przez co narusza jego materialne interesy. W związku z tym wniosek o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. jest uzasadniony. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że oczekiwana przez K. G. kopia opinii i ekspertyz wykonanych przez mgr. inż. D. R. nie stanowi dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sama ekspertyza lub opinia nie jest informacją publiczną, a jedynie jako dokument zawiera w sobie niektóre dane, które mogą stanowić informacje publiczne. W udzielonej odpowiedzi poproszono więc wnioskodawcę o ewentualne złożenie wniosku o określone informacje o mieniu powiatu, celem ich udostępnienia również na podstawie źródła, jakim są w/w ekspertyzy. Zdaniem organu oczekiwane kopie wszystkich opinii, ocen i ekspertyz obejmują swym zakresem analizę ich twórcy i stanowią jedynie pewien etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie. Wnioskowane kopie nie są wyrazem stanowiska organu, a tym samym są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności i mają zdaniem organu wyłącznie charakter dokumentów wewnętrznych. Mogą one służyć realizacji zadania publicznego, jednak nie przesądzają o kierunku działania organu. Służą one jedynie gromadzeniu informacji oraz uzgodnieniu poglądów. Nie są one w żadnej mierze wiążące dla organu. Stanowią jedynie informację, która w przyszłości może być ewentualnie wykorzystana w procesie decyzyjnym. W dodatkowo złożonym piśmie z dnia 4 maja 2016 roku organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że żądane ekspertyzy nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wskazał ponadto, że upublicznienie treści - zwłaszcza jednej z ekspertyz - może okazać się dotkliwe w skutkach, gdyż w oparciu o nią zostanie wytoczony spór z wykonawcą robót. Wcześniejsze udostępnienie ekspertyzy zniweczy jej znaczenie dla Powiatu [...] jako występującego przeciwko wykonawcy z roszczeniami z tytułu wykonanych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej dotyczy bezczynności organu - Starosty [...] - w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 28 grudnia 2015r. 2015 roku (doręczonym organowi dnia 4 stycznia 2015 roku) wnioskował K. G. We wniosku tym skarżący domagał się "udostępnienia wszystkich opinii, ocen i ekspertyz wykonanych w 2014r. oraz 2015r. na zlecenie Starostwa Powiatowego w T. przez mgr. inż. D. R.". Nie uściślono więc, że mają one dotyczyć prowadzenia robót inwestycyjnych i remontowych we wskazanych budynkach stanowiących własność Powiatu [...], jak to podniesiono w skardze, choć nie ma to w sprawie istotnego znaczenia. Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i starosta (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie nie jest kontestowane. Kwestią sporną jest natomiast ocena, czy informacje, o których udostępnienie wystąpił do organu skarżący, są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. jedynie w sposób przykładowy wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu, co wynika z użytego w przepisie określenia "w szczególności". Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie i przyjmuje się, że przedmiot informacji publicznej stanowi cała działalność wszystkich jej organów. Dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące powinno być nie samo jej "wytworzenie", lecz fakt, że została pozyskana, zachowana lub wytworzona w celu realizacji zadań publicznych. Nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnego uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek powinien być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Uznać wypada więc, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w tym także gdy dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Istotne jest bowiem, iż organ używa ich do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Nie chodzi o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych ( por. np. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2011r. sygn. I OSK 667/11 – Lex nr 969478, z dnia 7 grudnia 2010 roku sygn. I OSK 1774/10, wyrok z dnia 18 września 2008r. sygn. I OSK 315/08, wyroki WSA: w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 roku sygn. II SAB/Wa 175/06 - Lex nr 340013, z dnia 24 marca 2006 roku sygn. II SAB/Wa 1/06 - Lex nr 197599, z dnia 26 września 2007r. sygn. II SA/Wa 2199/06, z dnia 16 lipca 2008r. IISA/Wa 721/08, Legalis, w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 roku sygn. II SAB/Ol 1/08 - Lex nr 510199, we Wrocławiu z dnia 12 września 2006r. sygn. IV SAB/Wr 568/06 ). Takie rozumienie informacji publicznej podziela skład rozpoznający przedmiotową skargę, zwłaszcza, że nie ma wątpliwości, iż za pozyskane opinie, oceny i ekspertyzy organ wydatkował publiczne fundusze. Dla oceny, czy wnioskowane dokumenty są informacją publiczną nie mają znaczenia okoliczności podnoszone przez obydwie strony, a mianowicie, że są one potrzebne do wykorzystania w postępowaniu przed sądem pracy o wypłatę odszkodowania ( skarżący ) lub, że ich udostępnienie zniweczy ich znaczenie dla Powiatu [...] w sporze z wykonawcą z tytułu wykonanych robót ( organ ). Wobec powyższych ustaleń przystąpić należy do oceny, czy Starosta, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Z akt sprawy wynika, że K. G. pismem z dnia 28 grudnia 2015 roku zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie określonej w tym piśmie informacji publicznej. Starosta pismem z dnia 18 stycznia 2016r. w odpowiedzi na ten wniosek poinformował skarżącego, że żądane przez skarżącego ekspertyzy i opinie zakupione przez Powiat [...] stanowią własność tej jednostki i nie są informacją publiczną, co skutkowało wniesieniem do WSA skargi na bezczynność. Wobec rozważań przedstawionych powyżej, które podważają stanowisko zaprezentowane przez organ, należy stwierdzić, iż Starosta nie udostępniając żądanej informacji pozostaje w bezczynności i dlatego też sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2015r. w zakreślonym terminie. Z uwagi na fakt, że organ na złożony wniosek odpowiedział skarżącemu bez zbędnej zwłoki pismem z dnia 18 stycznia 2016r. sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa ( art. 149 § 1a P.p.s.a. ). Ponadto, mając na uwadze okoliczność, że nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, a jednocześnie zważywszy na niejednolite orzecznictwo dotyczące zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co wskazuje choćby to, na które powołuje się organ, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania zgłoszonego w skardze w przedmiocie zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił ( pkt 3 sentencji wyroku ). O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Lp/