II SAB/Łd 53/05

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zmiany przeznaczenia lokalu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. - M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zmiany przeznaczenia lokalu nr 20, przy ul. A 20 w Ł., z użytkowego na mieszkalny. W skardze tej wniosła o uznanie za bezprawne działań Administracji Nieruchomościami "A", przy ul. B 17 w Ł. w przedmiocie rozwiązania umów najmu, dotyczących lokalu nr 20, przy ul. A 20 w Ł. (Nr ewidencyjny 404602952) oraz komórki tego lokalu (Nr ewidencyjny [...]) oraz nakazanie Urzędowi Miasta Ł. – Wydział Budynków i Lokali wydania decyzji zmieniającej status wymienionego lokalu nr 20, przy ul. A 20 - z uwagi na jej wniosek z dnia 28 sierpnia 2004 r. – jako wniosek dalej idący niż wniosek z dnia 18 marca 2003 r. (stała zmiana statusu z dniem 18 marca 2003 r.). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż Urząd Miasta Ł. – Wydział Budynków i Lokali oraz działająca w imieniu tego Urzędu Administracja Nieruchomościami "A" zapoznały się z faktami ustalonymi w trwającym od 1998 roku administracyjnym trybie procesowym i ustosunkowały się do przedmiotu postępowania w pismach stanowiących załącznik do skargi. Obydwa organy nie wydając decyzji dopuściły się bezprawnej bezczynności. Skoro więc nie zapadły decyzje, nie można uznać za zgodne z prawem sankcjonowanie bezczynności organu administracji innymi bezprawnymi – w związku z powyższymi faktami – czynnościami, tj. np. wypowiedzenie umów, a także obciążanie nienależnym organowi administracyjnemu czynszem. Zgodnie z polską klasyfikacją wyrobów i usług (PKWiU) – sekcja K – wynajem lokali użytkowych jest usługą. Z winy wynajmującego skarżąca tej usługi nie otrzymała, mimo iż w dobrej wierze występowała z wnioskami do wynajmującego, jednakże wynajmujący stosował bezprawną metodę bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, iż w skardze M. P. domaga się uznania za bezprawne wypowiedzenia dwóch umów najmu lokali użytkowych, położonych w budynku przy ul. A 20 w Ł. oraz nakazanie Urzędowi Miasta Ł. – Wydziałowi Budynków i Lokali wydania decyzji o zmianie statusu lokalu z użytkowego na mieszkalny. Tymczasem na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, ale tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Są to sprawy dotyczące: decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w sprawach w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne sprawy dotyczące aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, ale dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wniosek skarżącej dotyczy zaś stosunku cywilnoprawnego, jakim jest najem. To sądy powszechne są zobowiązane do rozstrzygania sporów ze stosunków cywilnoprawnych i takie spory pomiędzy Miastem Ł. a skarżącą – M. P. już zawisły. Jedna sprawa o eksmisję z jednego lokalu użytkowego przy ul. A 20 zakończyła się prawomocnym wyrokiem orzekającym eksmisję M. P. (sygn. akt: XII GC 931/04), a druga sprawa jest w toku (sygn. akt: XVII C 290/05). Zmiana charakteru lokalu z użytkowego na mieszkalny wymaga zgody właściciela, lecz najemcy lokalu nie przysługuje roszczenie do właściciela o wydanie takiej zgody ani w postępowaniu administracyjnym, ani cywilnym. Wobec powyższego organ ten stwierdził, iż skarga na bezczynność nie dotyczy zakresu spraw podlegających kontroli przez sąd administracyjny i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinna być odrzucona. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej – Z. P. wyjaśnił m.in., iż po rozwiązaniu umowy najmu przez właściciela lokalu strona skarżąca nie występowała na drogę postępowania cywilnego. Obecnie, jego zdaniem, żona jest bezumownym najemcą lokali, których jeszcze nie zdała. Wskazał także, iż przedmiotowy lokal nie jest wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej przez żonę od 1997 r. Znajdują się tam rzeczy należące do żony, która nie prowadzi działalności, bo nie ma takiej możliwości. Wyjaśnił również, iż ostatecznie wniosek o przekwalifikowanie statusu mieszkania związany był z dążeniem do obniżenia czynszu i obniżenia kosztów z tytułu najmu lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści skargi wynika, iż M. P. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w zakresie niewydania decyzji zmieniającej status lokalu nr 20, przy ul. A 20 w Ł. z użytkowego na mieszkalny i związane z tą bezczynnością bezprawne rozwiązanie umów najmu, dotyczących spornego lokalu (Nr ewidencyjny[...]) oraz komórki tego lokalu (Nr ewidencyjny [...]). W ocenie Sądu powyższą skargę uznać należało za niedopuszczalną. W tym względzie przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) - zwanej dalej "upsa" - sądy administracyjne orzekają (m.in.) w sprawach skarg: na decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 powołanej ustawy (pkt 8). Oznacza to, że do zakresu właściwości sądów administracyjnych należy również orzekanie w sprawach skarg na niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Podzielić należy przy tym pogląd, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, ale wyłącznie w sytuacji, gdy dany organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Wyjaśnić przyjdzie także, iż wniesienie skargi na tzw. "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby nawet organ mylnie sądził, że załatwienie danej sprawy nie wymaga wydania określonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 27-28). Celem skargi na bezczynność jest zatem wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 1-4 upsa. Stosownie zaś do treści art. 149 upsa, sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy "zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa". Z powyższego wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Podkreślić przy tym należy, iż w przypadku bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej, celem tak pojmowanej skargi jest doprowadzenie do wydania przez organ administracji publicznej tejże decyzji w sprawie wszczętej żądaniem strony. Nie ulega jednak wątpliwości, iż strona w takiej sytuacji powinna wykazać w sposób niewątpliwy, że jej żądanie musi być rozpatrzone w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego i w sprawie wszczętej żądaniem strony. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kwestia wykazania przez stronę, iż jej żądanie (wydanie decyzji o zmianie statusu lokalu z użytkowego na mieszkalny oraz uznanie za bezprawne rozwiązanie umów najmu spornego lokalu) musi być rozpatrzone w drodze decyzji administracyjnej i w terminie przewidzianym w k.p.a. w ocenie Sądu budzi istotne wątpliwości. Niewątpliwie fundamentalne znaczenie dla tejże kwestii ma okoliczność rozwiązania ze skarżącą umowy najmu przedmiotowego lokalu z dniem 1 września 2004 roku. Owa okoliczność rodzi ten skutek, iż skarżąca na dzień rozpatrywania skargi na bezczynność nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu, a co za tym idzie, nie posiada legitymacji wnioskowej w zakresie żądania wydania przez organ decyzji o zmianie statusu lokalu z użytkowego na mieszkalny. Fakt ten potwierdził również pełnomocnik skarżącej, oświadczając na rozprawie, iż "żona jest bezumownym najemcą lokali, których jeszcze nie zdała". Dodatkowo podnieść w tym miejscu należy, iż skarżąca nie podjęła żadnych kroków celem uzyskania bądź też utrzymania tytułu prawnego do spornego lokalu, występując choćby w tym zakresie z akcją cywilnoprawną w kwestii ustalenia legalności rozwiązania uprzednio zawartej z nią umowy najmu, mimo iż umowa ta określała środki, za pomocą których skarżąca, jako strona tejże umowy, mogła zadbać o swój interes, czy też dochodzić roszczeń związanych z obniżeniem czynszu z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy. Jednocześnie podzielić w tej kwestii należy pogląd organu, iż zawarty w skardze wniosek o uznania za bezprawne wypowiedzenia dwóch umów najmu lokali użytkowych, położonych w budynku przy ul. A 20 w Ł. oraz nakazanie Urzędowi Miasta Ł. – Wydziałowi Budynków i Lokali wydania decyzji o zmianie statusu lokalu z użytkowego na mieszkalny, de facto dotyczy materii cywilnoprawnej, a w szczególności umowy najmu. Materia ta niewątpliwie pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, a wszelkie spory wynikłe na tle owej umowy rozstrzygane są przez sądy powszechne. Już zatem sam fakt, iż skarga została wniesiona na bezczynność w przedmiocie niewydania aktu o zmianie przeznaczenia lokalu stanowiącego przedmiot umowy najmu, a więc aktu niemieszczącego się w katalogu aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 upsa, dowodzi, iż skarga była niedopuszczalna. W tym miejscu odwołać należy się bowiem do utrwalonego w orzecznictwie sądowym poglądu, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi (np. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, opublik.: ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 30). Ponadto, stosownie do art. 52 § 1 upsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2 powołanego artykułu). W rozpoznawanej sprawie skarżącej niewątpliwie służył ów środek zaskarżenia. Jak wynika bowiem z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 lub ustalonym w art. 36 k.p.a. służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tym zaś organem było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju zażalenia skarżąca nie wniosła przed złożeniem skargi do Sądu. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 upsa, skargę - jako niedopuszczalną należało odrzucić.