II SAB/Łd 53/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie pozbawienia dostępu do drogi publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. z dnia[...] , w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 września 2005 roku A sp. z o.o. z siedzibą w L., będąca właścicielem działek nr 129/36 i 111 położonych przy ul. A 84 i B wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia przez właścicieli nieruchomości graniczących w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością spółki przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9, poprzez wykonanie na terenie nieruchomości sąsiednich prac, które pozbawiły działki spółki dostępu do drogi publicznej i dokonały zmiany istniejącego układu komunikacyjnego i zagospodarowania terenu. Jak wskazano w uzasadnieniu wniosku o wszczęcie postępowania, w dniu 24 sierpnia 2005 roku został całkowicie zablokowany dojazd do nieruchomości spółki, gdyż od strony ul. B ustawiono separatory ruchu, natomiast od strony ul. A wybudowane zostało ogrodzenie z płyt betonowych na całej granicy działki. Na skutek przeprowadzonych robót, dwie działki spółki zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, ponieważ były to jedyne dwa, możliwe z uwagi istniejącą zabudowę, dojazdy z drogi publicznej. W nawiązaniu do powyższego wniosku, w piśmie z dnia 27 września 2005 roku spółka wskazała, iż ogrodzenie z płyt betonowych oddzielające działkę nr 129/36 i działkę nr 112 wybudowane na działce nr 112 narusza granicę i w części znajduje się na działce spółki. Kolejnym pismem z dnia 12 grudnia 2005 roku spółka wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o niezwłoczne rozstrzygnięcie sprawy i zajęcie merytorycznego stanowiska, wskazując ponownie na fakt, iż wybudowanie ogrodzenia przez właściciela sąsiedniej działki narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, ponadto wątpliwym wydaje się, aby budowla została wzniesiona w oparciu o odpowiednie zezwolenia. W dniu 8 lutego 2006 roku A sp. z o.o., na podstawie art. 37 § 1 kpa złożyła zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy wszczętej wnioskiem spółki z dnia 1 września 2005 roku, żądając jednocześnie wyznaczenia PINB w Ł. terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zakończenia postępowania z wniosku strony oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia spółka wskazała, iż od momentu złożenia wniosku upłynęło 5 miesięcy, zaś organ, do którego został on skierowany nie podjął w sprawie żadnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Pismem z dnia 10 marca 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował spółkę, iż sprawa nie mogła być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa z uwagi na konieczność ustalenia stron postępowania, w tym ustalenia inwestora robót oraz że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia 30 kwietnia 2006 roku. Pismem z dnia 15 maja 2006 roku spółka wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o podanie przyczyn, dla których sprawa nie została rozpatrzona do dnia 30 kwietnia 2005 roku, jak to zostało wskazane piśmie z dnia 10 marca 2006 roku. Natomiast pismem z dnia 24 maja 2006 roku spółka wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 kpa, na które nie otrzymała odpowiedzi. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. spółka podniosła zarzut niezałatwienia sprawy wszczętej wnioskiem złożonym w dniu 2 września 2005 roku dotyczącym zmiany istniejącego układu komunikacyjnego i zagospodarowania terenu oraz pozbawienia działek nr 129/36 i 111 w Ł. dostępu do drogi publicznej. Skarżąca spółka wskazała, iż opieszałość organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę szybkości postępowania i godzi w materialne interesy inwestora oraz pewność obrotu gospodarczego. Zdaniem spółki, z treści art. 35 kpa wynika, iż z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującym prawem wybudowanie ogrodzeń wewnętrznych do wysokości 2,20 m nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia do właściwego organu, zaś wszelkich roszczeń z tytułu naruszenia własności terenu w związku z wykonanymi robotami budowlanymi należy dochodzić na drodze sądowej z powództwa cywilnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł zatem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy działką nr 129/36 a nr 112. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych ustawowo przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., o sygn. akt I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87). Termin do załatwienia sprawy dla organu I instancji wynosi co do zasady jeden miesiąc, a w sprawach skomplikowanych dwa miesiące, zaś w postępowaniu odwoławczym jeden miesiąc. (art. 35 kpa) Zgodnie z unormowaniem zawartym w przepisie art. 52 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przed wniesieniem skargi na bezczynności organu konieczne jest zatem wyczerpanie trybu określonego w art. 37 kpa, tj. wniesienie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa. Wniesienie zażalenia nie jest ograniczone żadnym terminem, może być wniesione w każdym czasie po upływie terminu, jaki ma organ na załatwienie sprawy, jeżeli strona jest przekonana, że organ pozostaje w zwłoce. Organ wyższego stopnia, jeśli uzna zarzuty zażalenia za zasadne wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządzi wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości – art. 37 §1 kpa. Wskazany tryb z art. 37 kpa został przez skarżącą spółkę wyczerpany, co dokumentują akta sprawy. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca spółka wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności wzniesienia ogrodzenia z płyt betonowych oraz segregatorów ruchu, które ograniczyły dostęp do nieruchomości spółki a także naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Jednakże jak wynika to z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie podjął działań zmierzających do zbadania i wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, nie wydał stosownego aktu, zarówno w terminie wynikającym z art. 35 kpa, jak również wyznaczonym pismem z dnia 20 marca 2006 roku. Oznacza to, iż zarzut bezczynności należy uznać za uzasadniony. Stosownie do art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Poza sporem pozostaje fakt, iż spółka pismem z dnia 1 września 2005 roku wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności ogrodzenia z płyt betonowych oraz separatorów ruchu na działkach sąsiednich, które ograniczyły dostęp z nieruchomości spółki do drogi publicznej, a w szczególności naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skarżąca spółka miała zatem prawo żądania zbadania legalności budowy ogrodzenia z płyt betonowych oraz separatorów ruchu nie tylko pod kątem tego, czy ich budowa wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (na co w odpowiedzi na skargę położył nacisk Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.), ale także pod kątem spełnienia innych kryteriów zgodności z przepisami zwłaszcza, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przewiduje ochronę takiej wartości jak dostęp do drogi publicznej. Co więcej naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane przy wykonywaniu robót budowlanych objęte jest uregulowaniem art. 93 pkt 1 cytowanej ustawy. Do zadań zaś inspektora nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81 i art. 84 ustawy Prawo budowlane, należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno – budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. W ocenie składu orzekającego, organ nadzoru budowlanego, do którego skierowane zostało żądanie wszczęcia postępowania (de facto pismo wszczynające postępowanie) powinien podjąć czynności w celu wyjaśnienia sytuacji przedstawionej we wniosku. Następnie, stosownie do okoliczności, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego, podjąć czynności faktyczne i prawne w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w przypadku, gdyby nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości należało podjąć stosowne działania prawem przewidziane np. umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem strony na podstawie art. 105 § 1 kpa, o ile spełnione zostały przesłanki bezprzedmiotowości. Wypada podkreślić, iż umorzenie postępowania jest jednym z prawem przewidzianych rodzajów rozstrzygnięć i nie jest dopuszczalne, aby organ w postępowaniu wszczętym na wniosek strony stwierdzając, że budowa ogrodzenia i separatorów nie narusza przepisów prawa budowlanego nie podjął wymaganego prawem rozstrzygnięcia. Z kolei, o ile organ stwierdza bezzasadność żądania strony winien to wykazać w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Ponadto warto zauważyć, iż jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 roku o sygn. akt VI SAB/Wa 24/05 wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy, ale również wtedy, gdy nie wydał aktu, mimo istnienia z tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania takiego aktu. W tym miejscu, odnosząc się do argumentu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż roszczenia skarżącej spółki należą do drogi cywilnoprawnej i winny być dochodzone przed sądem powszechnym, godzi się zwrócić uwagę organu na treść art. 66 § 3 kpa, który przewiduje sposób działania organu administracji w takim przypadku w postaci zwrotu wniosku. Skoro w rozpoznawanej sprawie należało dojść do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien podjąć prawem przewidziane działania, ewentualnie wydać stosowny akt (choćby decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego), oznacza to, iż skarga na bezczynność była nie tylko dopuszczalna, ale również zasadna. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że od chwili złażenia przez stronę wniosku z dnia 1 września 2005 roku, jedyną udokumentowaną w aktach sprawy czynnością organu o charakterze procesowym, było powiadomienie strony przez organ pismem z dnia 10 marca 2006 roku, iż sprawa nie mogła być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa z uwagi na konieczność ustalenia stron postępowania, w tym ustalenia inwestora robót oraz że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia 30 kwietnia 2006 roku, co jednak nie nastąpiło. Zważywszy na powyższe, sąd uwzględniając skargę na bezczynność, na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem strony z dnia 1 września 2005 roku. Oczywistym jest również, iż sposób załatwienia tej sprawy zależeć będzie od wyjaśnienia wszelkich jej okoliczności. Termin załatwienia sprawy został zakreślony na 2 miesiące z uwagi na jej charakter, zaś jego bieg oznaczony dla organu został określony stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.