II SAB/Łd 54/11

Dnia 27 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie legalności użytkowania budynku mieszkalno – biurowego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia sprawy dotyczącej legalności sposobu użytkowania budynku mieszkalno-biurowego zlokalizowanego przy ul. A 7/9 w Ł., kwestionowanej w piśmie M. Ż. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Łd 54/11 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 10 września 2010 r. M.Ż. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. "skargę na opieszałość" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w związku z niezakończeniem postępowania w sprawie legalności użytkowania obiektu magazynowego oraz obiektu mieszkalno-biurowego, położonych na działce przy ul. A w Ł. Mimo stwierdzonych nieprawidłowości, postępowanie nie zostało zakończone, a budynki doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. M.Ż. wskazał, że w trakcie kontroli w kwietniu 2007 r. ujawniono samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego i mieszkalnego. W piśmie z dnia 27 października 2010 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w związku ze złożoną "skargą", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że w dniu 10 października 2006 r. M.Ż. złożył wniosek o podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań w sprawie legalności użytkowania obiektów zlokalizowanych na działce przy ul. A w Ł. W dniu 22 lutego 2007 r. właściciel nieruchomości – Z.N., złożył wyjaśnienia w sprawie użytkowania obiektów budowlanych, a następnie przedstawił dokumenty dotyczące legalności użytkowania budynków. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego nie podejmował dalszych działań w sprawie legalności użytkowania budynków. Po złożeniu przez M.Ż. skargi, PINB przeprowadził w dniu 5 marca 2010 r. oględziny na nieruchomości w sprawie sposobu i legalności użytkowania budynków. W wyniku oględzin organ nie stwierdził użytkowania budynku biurowo – magazynowego z częścią garażowo – gospodarczą, w sprawie którego organ prowadzi postępowanie w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 56 i art. 57 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił Z.N. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – biurowego z częścią garażowo – gospodarczą wraz z instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi zlokalizowanego na działce przy ul. A w Ł. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł. udzielił Z.N. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku pomocniczo - gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania oraz na rozbudowę budynku o część gospodarczo – garażową i biurowo – magazynową. W trakcie kontroli w dniu 6 grudnia 2006 r. stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę polegającym na zwiększeniu kubatury budynku i powierzchni zabudowy. Roboty budowlane zostały wstrzymane, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], nakazał inwestorowi przedłożenie projektu zamiennego mającego na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. W dniu 20 lutego 2008 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...]. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został przez inwestora w dniu 25 października 2010 r. Jednocześnie organ stwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zamiennego. Podczas kontroli w dniu 8 grudnia 2010 r. stwierdzono także, że budynek nie był użytkowany. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 37 § 2 kpa, wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin na rozpoznanie sprawy legalnego użytkowania budynku mieszkalno – biurowego do dnia 2 marca 2011 r. Inspektor Wojewódzki uznał na podstawie materiału dowodowego, że organ nadzoru budowlanego nie rozpoznał sprawy dotyczącej legalności dopuszczenia do użytkowania budynku mieszkalno – biurowego, zgłaszanej przez M.Ż. w piśmie z dnia 10 października 2006 r. Ostatnie czynności w sprawie zostały podjęte przez organ w pierwszym kwartale 2007 r., jednakże nie wyjaśniają one w wystarczającej mierze kwestii budowy i dopuszczenia do użytkowania budynku. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że "skarga" na bezczynność jest zasadna. W dniu 21 czerwca 2011 r. M.Ż. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wraz z wnioskiem o nałożenie na osobę sprawującą tę funkcję grzywny w wysokości jednomiesięcznych poborów. W uzasadnieniu skargi M.Ż. wskazał, że użytkownik działki przy ul. A łamie prawo poprzez odprowadzanie ścieków do kanalizacji deszczowej, użytkowanie obiektów nieodpowiadających wymaganiom technicznym bez pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że skarga jest zasadna, gdyż do dnia 20 czerwca 2011 r. sprawa nie została załatwiona. Organ wskazał jednocześnie, że postanowieniem z dnia [...] został rozpoznany wniosek M.Ż. z dnia 10 września 2010 r. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania budynku przy ul. A w Ł. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. skarżący został wezwany do wypowiedzenia się, czy wobec wydania postanowienia z dnia [...] podtrzymuje wniesioną skargę. W odpowiedzi na wezwanie M.Ż. oświadczył, iż podtrzymuje skargę, gdyż nie dotyczy ono przedmiotu skargi z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie określony obowiązek działania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż M.Ż. w piśmie z dnia 10 września 2010 r., stanowiącym zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, podniósł kwestię niezakończenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowania w sprawie legalności użytkowania budynków magazynowego oraz mieszkalnego (użytkowanego jako mieszkalno – biurowy), położonych w Ł. przy ul. A. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że zażalenie jest zasadne i wyznaczył organowi I instancji termin do podjęcia działań w zakresie legalności użytkowania budynku mieszkalno – biurowego. Tym samym należy stwierdzić, że organ wyższego rzędu uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności, jeśli idzie o wyjaśnienie kwestii legalności budowy i użytkowania budynku mieszkalno – biurowego. W wyniku wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na bezczynność, w której podniesiony został zarzut niewywiązania się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że skarga jest zasadna. Postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 61a kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania budynku przy ul. A. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że postępowanie związane z doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem budynku magazynowo – biurowego zostało zakończone, gdyż w sprawie zostały wydane decyzje: z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – biurowego z częścią garażowo – gospodarczą. Jednak dokładna analiza podejmowanych w przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w kontekście treści pisma skarżącego z dnia 10 września 2010 r. wskazuje, że działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. miały za przedmiot wyłącznie budynek magazynowo – biurowy. Żadna ze wskazanych form działania nie dotyczyła natomiast budynku mieszkalnego (mieszkalno – biurowego). Tymczasem kwestia legalności użytkowania również i tego budynku była przedmiotem zażalenia M.Ż. z dnia 10 września 2010 r., a w konsekwencji i postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie podjął działań zmierzających do załatwienia sprawy dotyczącej legalności użytkowania budynku mieszkalno – biurowego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], w tym zakresie organ ten pozostaje w bezczynności. Jak już wskazano wcześniej, bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie określonego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej, postanowienia, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warto zatem podkreślić, iż stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób, który zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stwierdzenie wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie, powinno zostać udokumentowane wynikami przeprowadzonych czynności kontrolnych. Jak jednak wynika z akt sprawy w stosunku do budynku mieszkalno – biurowego żadne czynności kontrolne nie zostały dokonane, co oznacza, iż nie zostały podjęte działania mające na celu wyjaśnienie, czy obiekt ten jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i obowiązującymi przepisami. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż mimo uznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargi za zasadną i wydania postanowienia z dnia [...], brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (publ. ONSAiWSA 2009/4/63) przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy jednak stwierdzić, iż postanowienie z dnia [...] nie odnosi się do kwestii legalności użytkowania budynku mieszkalno – biurowego, a jedynie do budynku magazynowo – biurowego. Nie można w konsekwencji uznać, iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia z dnia [...] zakończyło stan pozostawania przez ten organ w bezczynności. Reasumując - skargę należało uznać za zasadną. W związku z powyższym Sąd zobowiązany był do wyznaczenia organowi, na podstawie art. 149 p.p.s.a., 30 – dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia akt organowi, na załatwienie sprawy dotyczącej legalności sposobu użytkowania budynku mieszkalno – biurowego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 2 orzeczenia. AG