II SAB/Łd 54/19

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 roku sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2019 roku; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. M.K. Pismem z dnia 2 czerwca 2019 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 12 maja 2019 r. drogą elektroniczną zwrócił się do Wojewody [...] o przekazanie informacji czy, Z. R. - Wojewoda [...]: 1) jest zatrudniony w ramach stosunku pracy i w jakim wymiarze czasu pracy, 2) ile wynosi jego wynagrodzenie miesięczne z tego tytułu z podaniem składników kwoty wynagrodzenia, 3) kwot otrzymanych w 2018 r. extra nagród, premii nie ujętych w umowie o pracę. Podkreślił, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter rażącego naruszania prawa, bowiem organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek, nie później niż w terminie 14 dni lub do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji, czemu się nie podporządkował. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia/udostępnienia żądanych informacji; przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim - art. 149 § 2 p.p.s.a.; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma charakter rażącego naruszania prawa; zawiadomienie (w trybie art. 155 p.p.s.a.) właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek A.S. z dnia 12 maja 2019 r. została skierowana drogą elektroniczną odpowiedź stosownie do art. 14 ust 1 u.d.i.p. Odpowiedzi udzielono w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, co na gruncie obowiązujących przepisów należy przyjąć za zasadę, zaś kwalifikowana forma została zastrzeżona dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2001 r., poz. 1198 ze zm.). Odpowiedź została udzielona z zachowaniem 14-dniowego terminu, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi wskazano, iż stosunek pracy Pana Z. R. - Wojewody [...] regulują przepisy art. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017, poz. 2234). Organ zauważył, że stosunek pracy w ramach powołania regulują przepisy art. 68-72 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 - Kodeks pracy (Dz.U. 1974 r., poz. 141 ze zm.). Dalej wskazano, iż wynagrodzenie określone jest w przepisach Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. z 2002, Nr 10, poz. 91) oraz poinformowano, iż Wojewoda [...] nie otrzymał dodatkowych nagród, ani premii za 2018 r. Organ przyznał, że informacje o które wnioskowała strona niewątpliwie stanowią informację publiczną, jednakże ich udostępnienie następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej stosownie do art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2001 r., poz. 1198 ze zm.) - w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w postaci oświadczenia majątkowego Wojewody [...] na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. 1997 r., poz. 679 ze zm.). Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. 2015 r., poz. 2261) w § 1 stanowi, iż "Wynagrodzenie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe ustala się na podstawie kwoty bazowej, której wysokość ustalona według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa, i mnożników kwoty bazowej określonych w rozporządzeniu". W § 2 pkt 1) tegoż rozporządzenia ustanowiono mnożniki kwoty bazowej dla wojewodów w wysokości; 4,4 dla wynagrodzenia zasadniczego i 1,2 dla dodatku funkcyjnego. Ustawa budżetowa na rok 2018 z dnia 11 stycznia 2018 r. (Dz.U. 2018 r., poz. 291) ustanowiła w art. 9 ust. 1 pkt. 2 kwotę 2 bazową dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w wysokości 1789 zł 42 gr. Z powołanych przepisów wynika, iż wynagrodzenie zasadnicze wojewody wynosi 7873 zł 50 gr, zaś dodatek funkcyjny wynosi 2147 zł 30 gr - biorąc pod uwagę § 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. 2015 r,, poz. 2261), który stanowi, że "kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego zaokrągla się do 10 groszy w górę". Zdaniem Wojewody należy przyjąć, iż informacja dotycząca wynagrodzenia wojewody została udostępniona wnioskodawcy poprzez wskazanie podstawy prawnej ustalania wynagrodzenia. Organ zauważył, iż wnioskodawca nie wnosił o podanie kwoty wynagrodzenia, lecz jego składników w odróżnieniu od kwoty nagród za 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest tylko częściowo zasadna. Rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępne jw.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że kwestia rodzaju stosunku pracy, wymiaru czasu pracy, wynagrodzenia, nagród i premii Wojewody [...]ego stanowi informację publiczną, czego nie kwestionuje również sam organ administracji. Co prawda w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ zareagował na wniosek skarżącego, to jednak nie można uznać, aby uwolnił się przez takie działanie od zarzutu bezczynności. Nie sposób bowiem uznać, iż udzielił informacji dotyczącej stosunku pracy, wymiaru czasu pracy Wojewody [...], kwoty miesięcznej wynagrodzenia Wojewody z podaniem składników wynagrodzenia poprzez wskazanie jedynie podstawy prawnej dotyczącej stosunku pracy Wojewody [...]ego oraz podstawy prawnej wysokości wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Tego typu odpowiedź nie zwalnia organu od obowiązku udostępnienia informacji publicznej w zakresie konkretnie postawionych we wniosku strony pytań. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Wojewoda zatrudniony jest na podstawie powołania i wskazał jaka jest kwota zasadniczego wynagrodzenia Wojewody oraz w jakiej wysokości otrzymuje dodatek funkcyjny. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że informacje, o które wnioskowała strona dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej, nie wskazał jednak zakładki i pełnej lokalizacji na tej stronie. Jeśli chodzi natomiast o pytanie dotyczące premii i nagród, to podkreślić należy, że organ błędnie uznał, że skarżący żądał udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące nagród uzyskanych za rok 2018 r. Skarżący chciał wiedzieć, jaka była kwota nagród i premii otrzymanych w 2018 r., a nie za 2018 r. W tym zakresie, należy jednak uznać, że organ wypełnił ten obowiązek udzielając żądanej informacji w piśmie z dnia 10 lipca 2019 r., w którym to udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 2 czerwca 2019 r. dotyczący nagród i premii uzyskanych przez Wojewodę [...] w 2017 r. (akta administracyjne sprawy II SAB/Łd 61/19). Mając na uwadze, że wnioskowana informacja została skarżącemu udostępniona po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o umorzeniu postępowania co do zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony. W dalszej kolejności w sprawie niezbędna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, brak jest w ocenie Sądu podstaw, aby stwierdzić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, iż udzielił skarżącemu informacji w piśmie z dnia 23 maja 2019 r., zachowując termin wskazany przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie brak jest również ponadto podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w oparciu o przepis art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż wskazany środek prawny ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stroną skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru, czego skarżący w niniejszym postępowaniu nie uczynił (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1685/17, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17 i we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 367/17 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. 2016.1715 ze zm.). dc