II SAB/Łd 55/16

Dnia 21 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi S. B., K. S. i P. B. - Spółki cywilnej A w P. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. zobowiązuje Burmistrza S. do wydania aktu w sprawie z wniosku S. B. , K. S. i P. B. - Spółki cywilnej A w P. z dnia 14 października 2013 roku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Burmistrza S. na rzecz S. B., K. S. i P. B. - Spółki cywilnej A w P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. S. B., P. B. i K. S. - Spółka Cywilna A w P. zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność Burmistrza S. w rozpatrzeniu wniosku strony o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "Wydobywanie Kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego B w miejscowości K. ...". W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w postępowaniu z ich wniosku z dnia 14 października 2013 roku decyzja merytoryczna, określająca warunki środowiskowe została wydana przez Burmistrza S. po raz pierwszy w dniu [...] października 2014r. Po jej uchyleniu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015r. Burmistrz Gminy S. w dniu [...] marca 2015r. wydał w sprawie decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Rozpatrując ponownie sprawę w wykonaniu ww. decyzji organu odwoławczego Burmistrz Gminy S. nie podjął żadnych czynności wskazanych w obydwu decyzjach kasatoryjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Działania Burmistrza ograniczyły się do: a) wysłania w dniu 15 czerwca 2015r. zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2015r., b) wysłania w dniu 9 września 2015r. zawiadomienia o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2015r., przy czym tego pisma nie można uznać za doręczone bo zostało wysłane stronie - inwestorowi, a nie jego pełnomocnikowi zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., nie wyjaśniając przy tym dlaczego organ nie załatwił sprawy w poprzednio wyznaczonym terminie; c) wysłaniu w dniu 9 września 2015r. uwag uczestniczki A. O. do złożonego Raportu Środowiskowego. Skarżący dodali, że uwagi identycznej treści zostały rozpatrzone w postępowaniu prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., który jeszcze we wrześniu 2014r uzgodnił środowiskowych uwarunkowań zgody na przedsięwzięcie jeszcze w 2014r. Do tych uwag skarżący ustosunkowali się we wrześniu 2015 roku. W dniu 5 października 2015r. skarżący złożyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] wyznaczono Burmistrzowi Gminy S. termin załatwienia sprawy do dnia 15 listopada 2015r. Pomimo upływu terminu wskazanego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Burmistrz Gminy S. nie tylko nie załatwił sprawy, ale nie podjął żadnych ku temu czynności. Aktywność organu l instancji ograniczyła się wyłącznie do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 29 lutego 2016r., o czym zawiadomiono pismem z dnia 30 grudnia 2015r. Na tej podstawie skarżący wnieśli o zobowiązanie Burmistrza Gminy S. do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek strony o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia, a także o stwierdzenie, że Burmistrz Gminy S. z rażącym naruszeniem prawa dopuścił się bezczynności względnie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto o wymierzenie Burmistrzowi Gminy S. grzywny w wysokości określonej zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie., wyjaśniając, iż do wydania decyzji nie mogło dojść w terminie wyznaczonym przez SKO w P., nie podając jednak przyczyn zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów m.in. w sprawach, które organ kończy wydaniem decyzji administracyjnej bądź innego aktu (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W takiej sytuacji Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, w trybie art. 37 § 1 k.p.a.. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Poza sporem jest, że strona spełniła ten warunek, składając zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w dniu 25 października 2015r. Wprawdzie zarzucono w nim przewlekłość postępowania, ale w uzasadnieniu podniesiono też brak działania i bezczynność organu, zatem byłoby nadmiernym formalizmem wymaganie od strony złożenia odrębnego zażalenia na bezczynność. Skargę należy zatem ocenić jako formalnie dopuszczalną. Oceniając zasadność zarzutów skargi przypomnieć trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Pełnomocnik skarżących, zarzucając organowi I instancji i bezczynność i przewlekłość postępowania ostatecznie sprecyzował żądanie jako skargę na bezczynność organu. Kontroli sądu podlega zatem przede wszystkim stan sprawy administracyjnej po [...] maja 2015 roku, kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyeliminowało z obrotu prawnego drugą już decyzję Burmistrza S. w tej sprawie. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem orzecznictwa stan bezczynności organu przerywa bądź kończy wdanie decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Jednocześnie wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań i nie kończy postępowania, ale również wówczas, gdy podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych oraz gdy prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji do dnia orzekania przez sąd. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że po decyzji SKO w P. z dnia [...] organ I instancji nie podjął w istocie żadnych działań skutecznie zmierzających do zakończenia postępowania. Nie zmierzało bowiem do zakończenia postępowania informowanie strony o wyznaczaniu przez Burmistrza kolejnych terminów do zakończenia sprawy, nie połączone z istotnymi czynnościami dowodowymi. Co więcej, wskazywano kolejne daty zakończenia sprawy, ignorując terminy ustawowe, określone art. 35 k.p.a. Trafnie też zarzuca strona skarżąca, że zakreślenie we wrześniu 2015 roku terminu do zapoznania się z uwagami uczestniczki postępowania również niczego do sprawy nie wniosło, bowiem strona ustosunkowała się do nich rok wcześniej. Pismo uczestniczki zostało złożone w lipcu 2014r., przekazane przez RDOŚ w sierpniu 2014r., a dopiero we wrześniu 2015r. organ uznał, że należy z tymi pismami skonfrontować inwestorów. Jednakże pomimo ustosunkowania się do tych uwag organ ponownie przedłużył termin do rozpoznania sprawy do dnia 30 listopada 2015r. Co więcej, Burmistrz S. sporządził kolejny projekt decyzji w [...] 2015 roku (termin zakreślony w postanowieniu SKO upływał z dniem 15 listopada 2015 roku), ale projekt ten nie został przez niego podpisany, natomiast bez uzasadnionej przyczyny ponownie przedłużono termin załatwienia sprawy, tym razem do dnia 26 lutego 2016r. W powyższym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z bezczynnością i to o charakterze rażącym. Postępowanie w sprawie toczy się od 2013 roku, Burmistrz S., prowadząc je w sposób niesłychanie przewlekły pozostaje w stanie bezczynności od dnia [...], nie dochowując żadnych ani ustawowych, ani racjonalnych terminów do załatwienia sprawy, co więcej, ignorując terminy, które sam wskazuje. Czynności podejmowane przez niego po dniu [...] maja 2015 roku, opisane wcześniej ocenić należy jako czynności jaskrawo pozorne. Czas, który upłynął od wszczęcia postępowania narusza obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynikającym z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski dnia 6 września 2001 r. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie uwarunkowań środowiskowych da spornej inwestycji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Biorąc pod uwagę, że organ zignorował wszystkie terminy do załatwienia sprawy, także te wskazywane przez siebie, zaś w aktach znajduje się przygotowany już w listopadzie 2015 roku projekt decyzji sąd uznał, że wyznaczenie stosunkowo krótkiego terminu jest uzasadnione. W ocenie sądu bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 2 p.p.s.a.).Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, co w niniejszej sprawie miało miejsce, biorąc pod uwagę opisaną wcześniej skalę niedziałania organu. Na podstawie art. 149 §3 p.p..s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł uznając, ze jest ona adekwatna do stopnia zawinienia Burmistrza w nierozpoznaniu sprawy. Stosownie do art. 200 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. sąd orzekł o zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. m.m.