II SAB/Łd 56/15

Dnia 23 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi U. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w przedmiocie przydomowej oczyszczalni ścieków 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. do załatwienia sprawy przydomowej oczyszczalni ścieków znajdującej się na działce w B. przy ulicy A 14 w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. na rzecz skarżącej U. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia [...] U. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł.. W motywach skargi wyjaśniła, że już dnia 5 listopada 2010r. w wyniku oględzin działki M. P. organ stwierdził, że zamiast szczelnego zbiornika na ścieki wybudowano oczyszczalnię ścieków, a ścieki odprowadzono rurą pcv o średnicy 110 mm do stawu. Skarżąca podkreśliła, że dnia 23 listopada 2010r. w dzienniku budowy wpisano, że oczyszczalnia ścieków została przerobiona na zbiornik bezodpływowy. Następnie w kwietniu 2011r. M. P. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego, co skutkowało orzeczeniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy m.in. zbiornika na ścieki. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że w czerwcu 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zasadność jej skargi na bezczynność i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2011r. W sierpniu 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie M. P. o zamiarze budowy oczyszczalni ścieków ze studnią chłonną w nasypie, przy czym zgłoszenie nastąpiło w lipcu 2011r., tj. około półtora roku po wybudowaniu budynku. Dalej skarżąca wyjaśniła, że w grudniu 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie oczyszczalni ścieków z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy. Decyzja ta została następnie uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W [...] organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ponownie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie oczyszczalni ścieków ze względu na bezprzedmiotowość sprawy, a organ wyższego stopnia orzeczeniem nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność tejże decyzji. W marcu 2014r. w związku z unieważnieniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] skarżąca złożyła wniosek o wydanie nakazu rozbiórki oczyszczalni ścieków wraz z rurami odprowadzającymi ścieki do stawu. W kwietniu 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił, że wniosek nie będzie rozpatrzony w ciągu miesiąca, lecz po otrzymaniu informacji o miejscu usytuowania oraz rodzaju wykorzystanego materiału do budowy systemu rozsączającego przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżąca następnie dodała, że organ pierwszej instancji przeprowadzał kilka razy oględziny na działce M.P., na której – w jej ocenie – nie ma żadnego nasypu ze studnią chłonną i rozsączania ścieków. W [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] nałożył na M. P. obowiązek przedstawienia do końca lipca 2014r. dokumentacji powykonawczej przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżąca wyjaśniła, że otrzymała pismo powiadamiające, że rozstrzygnięcie nastąpi w ciągu 30 dni po uzupełnieniu materiału dowodowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w terminie do dnia 23 stycznia 2015r.. Na zakończenie skarżąca dodała, iż jeden bok stawu, do którego odprowadzane są ścieki, znajduje się w granicy należącej do niej działki i w wyniku umocnienia trzech pozostałych brzegów wylewa się na tę działkę. Podniosła, że stan obecny jest taki, jak w listopadzie 2010r., tzn. ścieki z oczyszczalni odprowadzane są do stawu od czterech lat z przerwą kilku miesięcy w 2011r. na uzyskanie protokołu szczelności i uzyskanie potwierdzenia zgłoszenia zakończenia budowy. Zdaniem skarżącej żadnych zmian w projekcie, który zakładał szambo szczelne, nie było. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o wyznaczenie ostatecznego terminu na wydanie decyzji, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że U. D. jest stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków przez M. P. właściciela działki nr ew. 328/4 położonej w B. przy ul. A 14 w gminie A. Organ podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono rozbieżności pomiędzy stanem istniejącym a zgłoszeniem złożonym przez M. P. w dniu 22 lipca 2011r. w Starostwie Powiatowym w Ł., dotyczącym zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu przydomowej oczyszczani na ścieki typu eko-bio ze złożem aktywnym oraz studni chłonnej w nasypie na działce nr 328/4 przy ul. A 14 w B.. Wyjaśnił, że wobec powzięcia wątpliwości co do sposobu wykonania robót budowlanych, działając na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013r. poz. 1409), wydał postanowienie nr [...] z dnia [...], którym nałożył na M. P. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zrealizowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Dalej organ wskazał, że na powyższe postanowienie M. P. złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, wydał postanowienie nr [...] z dnia [...], którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W związku z tym w dniu [...] postanowienie nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] stało się ostateczne. M. P. w dniu 27 września 2014r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku M. P., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Ze względu na okoliczność, że M. P. uchyla się od obowiązku dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowił wszcząć postępowanie egzekucyjne i nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Podsumowując, organ podniósł, że skarga U. D. jest bezzasadna i nie powinna zostać uwzględniona, ponieważ zostały spełnione wszystkie wymogi dotyczące terminów nakładanych przez przepisy w zakresie zaskarżonego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1–3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Należy mieć również na uwadze, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu wynikającej z braku wydania w przewidzianym przez ustawę terminie decyzji lub postanowienia lub też w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przed wniesieniem skargi do sądu niezbędne jest złożenie zażalenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że pismem z dnia 6 listopada 2014r. skarżąca wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w sprawie oczyszczalni ścieków na działce M. P. w B. położonej przy ulicy A 14. Przedmiotowe pismo spełnia wymagania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide: wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 6 lutego 2012r. w sprawie II SAB/Sz 114/13, w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015r. w sprawie IV SAB/Po 81/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Go 124/14, w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Bk 94/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując niniejszą sprawę należy mieć również na względzie, że szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. stanowi jedną z zasad postępowania administracyjnego. W myśl tejże zasady organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przypomnieć warto, że stosownie do art. 35 § 3 i 4 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. niewątpliwie pozostaje w bezczynności w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wykonania przez M. P. przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ewid. 328/4 przy ulicy A 14 w B.. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 7 września 2010r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 25 października 2010r., U. D. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla Powiatu [...] z prośbą o podjęcie czynności w sprawie zalewania należącej do niej działki przez wody z działki stanowiącej własność M. P.. W związku z powyższym wnioskiem w dniu 5 listopada 2010r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził oględziny na działce nr ewid. 329/2 należącej do U. D. oraz na działce nr ewid. 328/4 należącej do M. P.. Już w trakcie tychże oględzin organ stwierdził niegodność zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę poprzez realizację przydomowej biologicznej oczyszczalni na ścieki typu EKO-BIO wraz z systemem odprowadzającym ścieki do stawu znajdującego się przy granicy z działką stanowiącą własność U. D. w miejsce szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki. Dokumentacja zgromadzona w niniejszej sprawie wskazuje, że U. D. zwracała się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarówno z prośbą o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych, jaki i żądaniem przeprowadzenia postępowania w sprawie zbadania legalności wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. Odnośnie sprawy zmiany stosunków wodnych organ prawidłowo uznał, iż do rozpatrzenia tejże kwestii właściwy jest Wójt Gminy A., o czym informował stronę. W tym zakresie zapadła ostateczna decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku o przywrócenie stanu wody na gruncie oznaczonym nr 328/4 w B. przy ulicy A 14. Natomiast podkreślenia wymaga, że od dnia oględzin (5 listopada 2010r.), o których wyżej mowa, organ postawał bezczynny w sprawie legalności wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków, bowiem dopiero dnia 28 kwietnia 2011r., a więc po upływie kilku miesięcy, podjął działanie w postaci przeprowadzenia kolejnych oględzin nieruchomości stanowiącej własność U. D.. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] nie powiadamiał stron postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 K.p.a.. Fakt, iż w dalszej kolejności dopiero z dniem [...] wydana została decyzja nakazująca M. P. rozbiórkę samowolnie wykonanych instalacji do odprowadzania ścieków na działce nr ewid. 328/4 potwierdza opieszałość organu w prowadzeniu sprawy. Nadto z akt sprawy wynika, że w toku postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podejmował wadliwe rozstrzygnięcia, które były następnie eliminowane z obrotu prawnego. Tenże fakt nie może jednak stanowić usprawiedliwienia dla kilkuletniej bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma bowiem znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. W przedmiotowym postępowaniu strona aktywnie korzystała z możliwości zaskarżania rozstrzygnięć. Niemniej jednak podkreślić należy, że korzystanie z uprawnień procesowych, choć przyczynia się do dłuższego trwania postępowania, nie niweczy możliwości zachowania terminów przewidzianych dla rozpatrywania spraw w postępowaniu administracyjnym. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przez ostatnie cztery lata organ wprawdzie podejmował pewne czynności procesowe, jednakże często w znacznych odstępach czasu, co sprawiło że w konsekwencji pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w rozpoznaniu sprawy. Niejednokrotnie całymi miesiącami organ nie prowadził żadnych działań w sprawie. W tym zakresie wskazać można chociażby na okres około półtora miesiąca, jaki upłynął od dnia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu 30 sierpnia 2012r. do dnia wydania decyzji nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne, tj. do dnia [...]. Nadto po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność powyższej decyzji w dniu [...] organ dopiero w czerwcu 2014r. nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zrealizowanej przydomowej oczyszczalni ścieków w celu ustalenia, czy oczyszczalnia ścieków została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w dniu 22 lipca 2011r. Mimo, iż termin na wykonanie obowiązku został określony do 31 lipca 2014r. organ miesiącami oczekiwał na spełnienie obowiązku, przedłużając niezasadnie termin załatwienia sprawy. Dopiero z dniem 14 stycznia 2015r. wystosował do zobowiązanego upomnienie, a dnia 6 marca 2015r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Podkreślić jednocześnie należy, że organ administracji w toku prowadzonego postępowania zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do rozstrzygnięcia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeżeli zachodzi konieczność dłuższego prowadzenia postępowania wówczas organ obowiązany jest powiadomić o tym strony, stosownie do powołanej już wyżej regulacji art. 36 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie powiadamiał o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie w myśl tejże regulacji. Co więcej, organ nie dotrzymał także dodatkowych terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. do dnia 30 czerwca 2011r. na mocy postanowienia z dnia [...] nr [...], do dnia 8 marca 2013r. na mocy postanowienia z dnia [...] nr [...], do dnia 23 stycznia 2015r. na mocy postanowienia z dnia [...] nr [...]. Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że do dnia wyrokowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozstrzygnął sprawy legalności wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. 328/4 w B. przy ulicy A 14. Przez okres kilku lat organ nie zdołał ocenić wiarygodności zgromadzonej w sprawie dokumentacji i pozyskać dodatkowego materiału dowodowego umożliwiającego rozpoznanie i zakończenie sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie pierwsze zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. do załatwienia sprawy przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków w terminie dwóch miesięcy dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Podkreślić bowiem należy, że strona postępowania ma prawo oczekiwać załatwienia sprawy w rozsądnym terminie niezależnie od stopnia skomplikowania sprawy. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ w sposób oczywisty i nieusprawiedliwiony uchybił obowiązkowi zachowania terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym oraz dodatkowym terminom wyznaczonym przez organ wyższego stopnia. Stąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a zdanie drugie, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 3 sentencji wyroku. B.A.