II SAB/Łd 57/11

Dnia 13 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi I. K. – D. i L. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. przyznać i nakazać wypłatę z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. I. K. – D. i L. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przekroczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. uprawnień, pozostawanie w bezczynności, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw z naruszeniem praworządności i ich interesów. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pozostaje w bezczynności wobec ich wniosków z dnia 21 stycznia, 7 lutego, 1 i 17 marca, 8 kwietnia, 16 maja i 27 czerwca 2011r. oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nie wykonuje decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że w wyniku postępowania wszczętego w sprawie budowy budynku handlowego na działce nr [...] w W. przy ul. A, realizowanego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] ustalono, iż roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych we wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżących kilkukrotnie bezskutecznie wzywano do uzupełnienia wniosków o wznowienie postępowania zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzjach [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, uznając, że organ pierwszej instancji nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako p.p.s.a., o czym stanowi jej art. 1. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Warunkiem dopuszczalności skargi jest więc wyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem jest zażalenie do organu wyższego stopnia z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że istotnie w dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie. Postanowieniem tym odmówił jednak wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Chociaż w podstawie prawnej tego postanowienia wskazano art. 37 § 2 K.p.a., to z akt sprawy wynika jednakże, iż zostało ono wydane na skutek rozpatrzenia skargi skarżących wniesionej w trybie art. 227 K.p.a., a nie zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. W piśmie opatrzonym datą 10 maja 2011r. skarżący w sposób wyraźny wskazali bowiem, iż jest to skarga wnoszona w trybie art. 227 K.p.a. "na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. za naruszenie ogólnie obowiązujących przepisów prawa, K.p.a. i przekroczenie uprawnień". W skardze tej skarżący zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. naruszył ogólnie obowiązujące przepisy K.p.a., terminy załatwiania spraw i obyczaje, interes skarżących, którzy "wnoszą o wyciągnięcie sankcji dyscyplinarnych". Skarga wniesiona na podstawie art. 227 K.p.a. niewątpliwie nie stanowi zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a., którego wniesienie do organu wyższego stopnia jest warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność. W myśl art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi wnoszonej na podstawie tego przepisu może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że skarga ta stanowi odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno - techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi, jak również bezczynności organu w jej udzieleniu. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z dnia 9 grudnia 1999r., sygn.. akt III SAB 7/99 – ONSA 2001/1/27, z dnia 12 kwietnia 2001r., sygn.. akt I SA 2668/00, Lex nr 54426, z dnia 23 lipca 2001r., sygn. akt II SAB 213/00, Lex nr 54555, z dnia 21 listopada 2000r., sygn. akt III SAB 108/99, Lex nr 48017, z dnia 15 października 2009r., sygn.. akt I OSK 1382/09 dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a., o czym stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach postępowania prowadzonego w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. oraz ich braku nie przewidują także żadne ustawy szczególne. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji tego w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 K.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego - skarga podlega odrzuceniu. Sąd odrzuca skargę także jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W wypadku skargi na bezczynność organu administracji, jak już wyżej wskazano, wniesienie skargi winno poprzedzać skorzystanie przez skarżących ze środka zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skorzystanie z tego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi jest warunkiem jej dopuszczalności. W rozpatrywanej sprawie skoro wniesienie przez skarżących na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nie zostało poprzedzone wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do organu wyższego stopnia, lecz skargi określonej w art. 227 K.p.a., to tym samym uznać należy z przyczyn wyżej przedstawionych, iż skarga ta jest niedopuszczalna i podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Z tych względów sąd orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). A.D.