II SAB/Łd 58/14

Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postępowania w sprawie nakazania S. G. rozbiórki budynku mieszkalnego 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz W. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W. B. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postępowania w sprawie samowoli budowlanej wnosząc o stwierdzenie, że owa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości – S. G. na terenie działek nr ewid. 699/1 i 699/2 wybudował dom mieszkalny bez pozwolenia na budowę. Starosta [...] w dniu [...] wydał postanowienie, w którym wystąpił do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego celem zbadania zgodności wykonanych prac z przepisami prawa budowlanego. Na wystąpienie to organ zareagował dopiero po interwencji skarżącej, bowiem w dniu 5 lutego 2013r., czyli po 52 dniach, zawiadamiając o zamiarze przeprowadzenia oględzin. Niezałatwienie sprawy – w ocenie skarżącej – miało też miejsce, gdy na jej pismo z dnia 4 marca 2013r. organ odpowiedział pismem z dnia 17 kwietnia 2013r., a na pismo z dnia 22 kwietnia 2013r. w ogóle nie udzielił odpowiedzi. W toku dalszego postępowania organ w dniu [...] wydał postanowienie, w którym wstrzymał roboty budowlane przy budynku mieszkalnym S. G. oraz nałożył obowiązek przedłożenia kompletu dokumentów do dnia 31 sierpnia 2013r.. Ponieważ inwestor kontynuował roboty budowlane, mimo ich wstrzymania, skarżąca zgłosiła ten fakt do organu, który w dniu 30 sierpnia 2013r. przeprowadził kolejne oględziny, a następnie – w dniu [...] – wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po wstrzymaniu budowy. Po odwołaniu się strony skarżącej od tej decyzji, organ drugiej instancji uchylił decyzję w całości i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ powiatowy wydał następnie decyzję nakazującą rozbiórkę domu w całości, bez podania powierzchni zabudowy, czym uniemożliwił wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Po odwołaniu się stron od tej decyzji organ szczebla wojewódzkiego uchylił w części wadliwą decyzję organu powiatowego i nakazał rozbiórkę budynku z określeniem jego powierzchni, która znacznie odbiega od rzeczywistej, gdyż inwestor w dalszym ciągu kontynuował budowę na zewnątrz budynku zmieniając jego powierzchnię zabudowy, co skarżąca zgłosiła w organie, który odmówił dokonania kolejnych oględzin. W konkluzji argumentacji skarżąca podkreśliła, iż w sposobie prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nie widać woli do zakończenia sprawy mimo tego, iż jest w posiadaniu ostatecznej decyzji. Organ bowiem nie nałożył kary grzywny na inwestora, ani nie wszczął postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska organ opisał przebieg postępowania wskazując, iż pismem z dnia 5 lutego 2013r. strony postępowania powiadomione zostały o terminie przeprowadzenia kontroli. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu 27 lutego 2013r. po dokonanych w dniu 19 lutego 2013r. oględzinach na działce inwestora. Po zgromadzeniu materiału dowodowego, w dniu 26 kwietnia 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2013r., określonych dokumentów. W związku z tym, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, a nadto mimo wstrzymania robót budowlanych nadal je prowadził, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę spornego budynku mieszkalnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 9,2m x 11,2m, o powierzchni zabudowy 90,64 m2, usytuowanego na działce oznaczonej nr ew. gruntów 699/1 i 699/2 w miejscowości R., gmina G. Organ pismem z dnia 7 maja 2013r. zawiadomił Prokuraturę Rejonową w R. o popełnieniu przez S. G. wykroczenia polegającego na wykonywaniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego bez stosownego pozwolenia na budowę tj. czynu określonego w art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz.1409 ze zm.). Podsumowując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie zasługuje na uwzględnienie argument strony skarżącej, że organ prowadził sprawę przewlekle, nie załatwiał spraw w terminie, nie powiadomił Prokuratury Rejonowej w R. o żadnej czynności postępowania, wydawał decyzje z rażącym naruszeniem prawa. Konsekwencje samowoli budowlanej określa art. 48 Prawa budowlanego, który w sprawie został zastosowany w związku z czym – dla organu jest oczywiste – że wydawał on decyzje z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Na marginesie organ podkreślił, iż w toku postępowania odpowiedział na wszystkie wnioski W. B. Pismo, na które w skardze strona wskazuje jako pozostawione bez odpowiedzi, było jedynie informacją do prowadzonej sprawy wniesioną przez stronę postępowania. Pismem z dnia 27 sierpnia 2014r. W. B. odniosła się do treści odpowiedzi na skargę ostatecznie popierając zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a.. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Na podstawie lektury akt należało uznać, iż skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji. Zwrócić należy uwagę na treść pisma skarżącej z dnia 24 czerwca 2013r., w którym wniosła ona zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Dostrzec wypada, iż pismo to zostało skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który pismem z dnia 22 lipca 2013r. odniósł się do treści zażalenia wskazując, że nie ma podstaw do ingerencji w toczące się postępowanie, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności oraz przepisy o właściwości organów. Jak wskazano wcześniej, stanowisko organu wyższego stopnia nie wpływa na możliwość wywiedzenia skargi opartej na zarzucie przewlekłego prowadzenia postępowania. Warunkiem jej wniesienia jest złożenie zażalenia, co niewątpliwie strona skarżąca uczyniła, zatem należy uznać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. jest formalnie dopuszczalna. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić wypada, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2013r.. Niemniej jednak dostrzec także należy, iż znacznie wcześniej, bo już w dniu 17 grudnia 2012r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie Starosty [...] z dnia [...] wskazujące na samowolę budowlaną przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Z racji tego, że pismo to niewłaściwie zdeponowano w archiwum, postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej zostało zainicjowane dopiero na skutek interwencji skarżącej, która miała miejsce w dniu 1 lutego 2013r. W efekcie nieprawidłowego załączenia pisma organu administracji architektoniczno – budowlanej doszło do nieuzasadnionego opóźnienia we wszczęciu postępowania, a zwłoka trwająca od dnia 17 grudnia 2012r. do 5 lutego 2013r. nie znajduje wytłumaczenia. W toku dalszych czynności zauważyć należy, iż pierwsze oględziny w sprawie zostały przeprowadzone w dniu 19 lutego 2013r., a postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem datowanym na dzień 27 lutego 2013r. W toku dalszego postepowania organ postanowieniem z dnia [...] (a więc po blisko dwóch miesiącach) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek złożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2013r.. Uwzględniając treść art. 35 § 5 K.p.a. należy zastrzec, iż okres między wydaniem owego postanowienia, a zakreślonym terminem do złożenia przez inwestora wskazanych dokumentów, jako termin wyznaczony dla strony nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Niemniej jednak poczynić od razu wypada zastrzeżenie, iż skarżąca w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013r. poinformowała organ, iż inwestor mimo nakazu wstrzymania robót budowlanych, roboty owe nadal prowadził. Ponowne oględziny w sprawie wyznaczono na dzień 30 sierpnia 2013r. Ostatecznie postępowanie w sprawie organ szczebla powiatowego zakończył wydaniem w dniu [...] decyzji o nakazie rozbiórki (po blisko 3 miesiącach od upływu terminu zakreślonego inwestorowi do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej). Konkludując powyższe informacje i jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi opiewającego na przewlekłe prowadzenie postępowania należy wyjaśnić, iż postępowanie w sprawie zostało formalnie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 1 lutego 2013r., choć organ powinien podjąć z urzędu działania już po dniu 17 grudnia 2012r.. Czynnością kończącą postępowanie w pierwszej instancji było wydanie w dniu [...] decyzji o nakazie rozbiórki. Już tylko z zestawienia tych dat wynika, że postępowanie w sprawie formalnie toczyło się co najmniej 10 miesięcy. Uwzględniając okoliczność, iż przez ponad 4 miesiące biegł termin zastrzeżony dla strony postępowania, to i tak postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez czas, który uzasadnia postawienie zarzutu przewlekłego jego prowadzenia. Podkreślić wypada, że – stosownie do regulacji art. 35 § 3 K.p.a. – załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania nie wskazują, by niniejsza sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, bowiem nie ma między stronami, a organem sporu co do jakiejkolwiek okoliczności mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiem mowa w przepisie art. 12 K.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając opisany wcześniej tok podejmowanych przez organ czynności wypadało uznać zasadność skargi stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, jednakże przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Organ co prawda naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a., ale nie dopuścił się tego w stopniu rażącym. Jak już wcześniej sygnalizowano, pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tymczasem rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości postępowania. Taką dodatkową cechą mogą być znaczne odstępy czasu między podejmowanymi czynnościami, czy powtarzanie czynności już przeprowadzonych z poszanowaniem przepisów procesowych, bądź podejmowanie czynności, które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Wobec tego, iż w opisanym toku czynności sąd nie dopatrzył się takich działań, to należało stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie można natomiast podzielić zarzutu o braku woli po stronie organu do zakończenia sprawy poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Sądowi z urzędu wiadomo, iż w sprawie II SA/Łd 310/14, ze skargi S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Z regulacji art. 61 § 6 P.p.s.a. wynika jednak, że wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Wobec tego, do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt: II SA/Łd 310/14, w której przedmiotem skargi była ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę spornego obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymuszenie inwestora do wykonania rozbiórki. Z tego powodu przywołany zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Reasumując wypada wskazać, iż na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku stwierdzono, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w punkcie drugim wyroku – na mocy art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. – orzeczono o zwrocie kosztów postępowania. B.A.