II SAB/Łd 6/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w K. w przedmiocie bezczynności Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oddala skargę. - W złożonym w dniu 30. sierpnia 2007 r. do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi piśmie Stowarzyszenie A w K. wniosło o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie i uznanie za wydane bez podstawy prawnej zapisów zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Nr 6, z dnia 1. marca 2004 r. w sprawie opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępniania informacji publicznej. Kwestionując zasadność pobierania przedmiotowych opłat Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o udzielenie informacji publicznej na temat sposobu określenia kosztów, o których mowa w kwestionowanym zarządzeniu, z rozbiciem na poszczególne pozycje dotyczące między innymi wyliczenia kosztów osobowych, kosztów papieru i kosztów materiałów eksploatacyjnych związanych z udostępnianiem informacji publicznej. W piśmie z dnia 19. września 2006 r, skierowanym do Stowarzyszenia A w K., odnosząc się do przedstawionego żądania udzielenia informacji publicznej na temat sposobu obliczania wskazanych kosztów Przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazał, iż wydanie wskazanego powyżej zarządzenia poprzedzone było analizą analogicznych przepisów obowiązujących w innych sądach administracyjnych, a ponadto uwzględniono zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16. grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach administracyjnych (Dz. U. Nr 221, poz. 2192 ze zm.). W tej sytuacji Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uznał, iż złożony wniosek o pisemną kalkulację dotyczy nieistniejącego przedmiotu. Poinformował ponadto wnioskodawcę o możliwości sprecyzowania żądania w razie jeśli ten uznałby, że poszczególne pozycje wymienione w piśmie mogą stanowić odrębne informacje publiczne. W piśmie z dnia 11. października 2006 r. Stowarzyszenie A w K. złożyło skargę na zarządzenie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Nr 6, z dnia 1. marca 2004r. w sprawie opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie wniosło o usunięcie naruszenia prawa poprzez udzielenie informacji publicznej dotyczącej sposobu kalkulacji należności wskazanych w przepisie par. 1 kwestionowanego zarządzenia, o których mowa we wniosku stowarzyszenia z dnia 30. sierpnia 2006 r., w szczególności poprzez: 1. Podanie tych kosztów w rozbiciu na poszczególne pozycje: a. koszty osobowe, b. koszty papieru, c. koszty materiałów eksploatacyjnych, d. koszty amortyzacji urządzenia, e. innych kosztów. 2. Podanie, na jakiej kserokopiarce (model, rok zakupu, cena zakupu) wykonywane są w sądzie kserokopie dokumentów oraz pracownik o jakich kompetencjach i zaszeregowaniu (np. funkcja, miejsce pracy) je wykonuje, a także o podanie jaki jest roczny koszt zatrudnienia tego pracownika w tutejszym sądzie. 3. Podanie ceny i daty poszczególnych zakupów papieru, a także materiałów eksploatacyjnych do kserokopiarek dokonanych w sądzie w roku 2005 i 2006 (np. w formie przesłania kserokopii rachunków), 4. Podanie: a. ceny i daty zakupu papieru, na którym zostają wykonane kserokopie, b. ceny i daty zakupu materiałów eksploatacyjnych użytych do wykonania kserokopii, c. sposobu wyliczenia amortyzacji urządzenia, d. sposobu ustalenia czasu wykonania 1 kserokopii, 5. Podanie poszczególnych kosztów skanowania dokumentów, 6. Podanie poszczególnych kosztów wyszukania dokumentów, 7. Podanie poszczególnych kosztów przetworzenia lub przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, 8. Podanie poszczególnych kosztów przegrania informacji na nośnik dostarczony przez wnioskodawcę. Strona wnioskująca wskazała ponadto, iż przedmiotem żądanej informacji publicznej jest także sposób określenia powyższych kosztów. Pismem z dnia 27. października 2006 r. skierowanym do Stowarzyszenia A w K., Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 roku Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Dotyczy to wszystkich informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których nie ujawniono w Biuletynie Informacji Publicznej. W świetle przepisu art. 4 ust. 3 tejże ustawy, do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Obowiązek informacyjny organu jest zatem wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. W uzasadnieniu powyższego pisma Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powołując się na definicję jednostki budżetowej zawartej w przepisie art. 20 ustawy z dnia 30. czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wyjaśnił, iż sąd jako jednostka budżetowa nie prowadzi działalności kosztowej, ale wyłącznie działalność wydatkową. Wskazał także, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14. czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.) w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, podobnie jak inne sądy administracyjne, nie ma obowiązku prowadzenia szczegółowej klasyfikacji i analityki wydatków. Oznacza to dostosowanie ewidencji wydatków do potrzeb planowania i sprawozdawczości. Obowiązek sporządzania sprawozdawczości budżetowej wynika natomiast z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27. czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Wobec powyższego wywiedziono, iż załatwienie wniosku Stowarzyszenia wymagałoby dokonania także kalkulacji wydatków związanych między innymi ze zużyciem energii, ogrzewaniem budynku czy chociażby z wynagrodzeniem pracowników o różnych kategoriach zaszeregowania dokonujących czynności skanowania czy kserowania dokumentów. Dalej w piśmie tym stwierdzono, iż zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Uznano więc, iż także informacje dotyczące cen i dat zakupów papieru oraz materiałów eksploatacyjnych do kserokopiarek dokonanych w tutejszym sądzie w roku 2005 i 2006 r. są informacjami publicznymi, ale wyodrębnienie informacji w tym przedmiocie nie zadośćuczyni intencjom zawartym we wniosku z dnia 11. października 2006 r. Odnośnie sposobu określenia przez Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pobierania opłat związanych z udostępnianiem informacji publicznej poinformowano ponownie stronę wnioskującą, iż Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi opracowując treść powyższego zarządzenia, opierał się na analizie poszczególnych przepisów dotyczących pobierania opłat, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16. grudnia 2003r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. Nr 221, poz. 2192) oraz, że nie obowiązuje go żaden szczególny reżim prawny w tej materii. W świetle powyższych wyjaśnień uznano, iż w zakresie, w jakim to było możliwe udzielono Stowarzyszeniu informacji publicznej. W dniu 13. grudnia 2006 r. Stowarzyszenie A w K. złożyło skargę na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 sierpnia 2006r. o udostępnienie informacji publicznej na temat kalkulacji dodatkowych kosztów związanych z jej udostępnieniem. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż pomimo upływu ponad czterech miesięcy nie udostępniono Stowarzyszeniu pełnej informacji publicznej oraz nie doręczono decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub pisma, o którym mowa w przepisie art. 14 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (pisemnego powiadomienia o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, w związku z art. 14 ust 1 tejże ustawy). Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie podnosząc, iż przedmiotowa skarga nie wyczerpuje wymogów określonych przepisem art. 52 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się meritum sprawy Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podtrzymał stanowisko, iż żądana informacja na temat sposobu określenia kosztów opłaty, o której mowa w przepisie par. 1 zarządzenia Nr 6 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 1. marca 2004 r. w sprawie opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formie wskazaną we wniosku z dnia 18. sierpnia 2006r. została udostępniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w określonych ustawowo wypadkach (art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a.) Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 tejże ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stawiany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności odnosi się do sprawy nie udzielenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a więc tym samym stawiany zarzut objęty jest sądową kontrolą, na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 par. 2 pkt 4 tejże ustawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organu administracji doszedł do przekonania, iż jest ono wolne od naruszeń prawa, a tym samym chybiony jest zarzut bezczynność organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem, w określonym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej i dlatego może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego w ustawie do załatwienia sprawy. Termin ogólny do załatwienia sprawy określa przepis art. 35 k.p.a.. jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej określa własne terminy do załatwienia sprawy stanowiąc w przepisie art. 13, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z ogólna regulacją prawa administracyjnego wynikającą z przepisu art. 37 par. 1 k.p.a. – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie powyższego trybu zaskarżenia pozwala – w myśl przepisu art. 52 par. 1 p.p.s.a – na wniesienie skargi do sądu administracyjnego (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 84-7 ). Ten sposób argumentowania zawarty został w odpowiedzi na skargę, dla uzasadnienia wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu postępowania i niewniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przepisu art. 37 k.p.a.. Sąd nie jest skłonny podzielić tej argumentacji w szczególności z tej przyczyny, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta jest na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc na regulacji prawnej zawierającej odrębne unormowania tyczące czasu udzielenia informacji. Nie odwołuje się ona do uregulowań zawartych w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a., których naruszenie stanowi dopiero przesłankę wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.. Tym samym wypada uznać, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej określając w autonomiczny sposób terminy dla załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej eliminuje konieczność stosowania regulacji prawnej opisanej w przepisie art. 37 k.p.a., jako koniecznego warunku formalnego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, iż nawet gdyby przepis art. 37 k.p.a. miał zastosowanie nie tylko do terminów załatwienia spraw określonych w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a., ale również do terminów zawartych w innych ustawach, w tym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to i tak należałoby wskazać, iż nad organem administracji, który w niniejszej sprawie wzywany był do udzielenia informacji publicznej nie ma organu wyższego stopnia, do którego takie zażalenie mogłoby zostać wniesione. To zaś uniemożliwia wniesienie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 k.p.a.. Tym samym uznać wypada, iż pomimo tego, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie nie zostało w niniejszej sprawie wniesione. to dopuszczalna jest skarga na bezczynność bowiem strona skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia służące jej w postępowaniu przed organem administracji (art. 52 par. 1 p.p.s.a.). Przechodząc do zasadniczych rozważań na temat bezczynności organu administracji w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej inicjujący niniejsze postępowanie złożony został w dniu 23. sierpnia 2006 r. (data stempla pocztowego). Strona skarżąca wnioskowała w nim o "przesłanie (...) pisemnej informacji publicznej na temat kalkulowania kosztów, o których mowa w Zarządzeniu nr 6 związanych z wykonaniem wniosków podjętych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy w następującym zakresie: sposobu określenia kosztów opłaty o jakiej mowa w par. 1 zarządzenia (...)". Nie ulega wątpliwości, iż domaganie się uzyskania dostępu do informacji publicznej w takim zakresie, jaki wynikał z wniosku strony skarżącej z dnia 23. sierpnia 2006 r. podyktowane było jednym celem, a mianowicie uzyskaniem informacji o parametrach kosztowych umożliwiających weryfikację kalkulacji opłat pobieranych przez sąd, w związku z wykonaniem wniosków o udzielenie informacji publicznej. Innymi słowy weryfikacja prawidłowości określenia wysokości tej opłaty zawarta w przepisie par. 1 zarządzenia Nr 6, z dnia 1. marca 2004 r. wydanego przez Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Odpowiedzią na powyższy wniosek o udzielenie dostępu do informacji publicznych było pismo z dnia 19. września 2006 r., w którym wskazano, iż podstawą dla określenia kwoty zawartej w przepisie par. 1 zarządzenia Nr 6 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1. marca 2004 r. nie była analiza kosztów ponoszonych przez sąd w związku z wykonaniem wniosków o udzielenie informacji publicznej, lecz analogia do przepisów obowiązujących w innych sądach administracyjnych, a w szczególności do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. Nr 221, poz. 2192). Tym samym nie była przeprowadzona i nie istnieje kalkulacja kosztów określająca wysokość opłaty zawartej w par. 1 wskazanego powyżej zarządzenia Nr 6. W piśmie tym wnioskodawca został poinformowany, że gdyby uznał, iż poszczególne pozycje wymienione w jego wniosku z dnia 23. sierpnia 2006 r. (np. dane dotyczące używanego sprzętu, wydatków osobowych i rzeczowych) miały stanowić odrębne informacje publiczne, to winien sprecyzować wniosek w tym zakresie. Śledząc dalej korespondencję stron należy podnieść, iż w odpowiedzi na powyższe pismo strona skarżąca wskazała, iż pismo z dnia 19. września 2006 r. nie zawiera "dokładnej informacji na temat kalkulowania kosztów, o których mowa w Zarządzeniu nr 6 związanych z wykonaniem wniosków podjętych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy w następującym zakresie: sposobu określenia kosztów opłaty o jakiej mowa w par. 1 zarządzenie (...). Analiza przytoczonego powyżej przebiegu postępowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż strona skarżąca konsekwentnie domagała się od organu podania takich informacji, na podstawie których możliwa byłaby weryfikacja wysokości opłaty zawartej w zarządzeniu Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1. marca 2004 r.. Przy czym weryfikacja ta miałaby nastąpić z punktu widzenia rzeczywiście poniesionych kosztów udzielenia takiej informacji. Skoro jednak wysokość opłaty określona w przepisie par. 1 tegoż zarządzenia nie została wskazana jako suma poszczególnych wydatków ponoszonych na udostępnienie konkretnej informacji publicznej, to można podzielić stanowisko organu, iż wnioskowane informacje są zupełnie nieprzydatne dla celu, w jakim strona skarżąca zamierza je wykorzystać. Mamy tutaj do czynienia z błędem o charakterze metodologicznym. Nawet bowiem gdyby przyjąć, iż strona skarżąca domagała się uzyskania informacji przetworzonej w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to i tak uzyskanie takiej informacji nie mogłoby weryfikować wysokości opłaty określonej w zarządzeniu Nr 6, bowiem opłatę tą ustalono na podstawie odmiennych kryteriów. Oczywiście nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena prawidłowości tak kryteriów, jak i samej wysokości kwoty określonej w zarządzeniu Nr 6. Istota tego postępowania sprowadza się do wskazania czy organ udzielając stronie skarżącej w dniu 19. września 2006 r. odpowiedzi na wniosek w sprawie "kalkulacji kosztów, o których mowa w zarządzeniu nr 6" uczynił z formalnego punktu widzenia zadość swym obowiązkom, czy też nie. W ocenie sądu, skoro żadna kalkulacja kosztów nie była prowadzona dla określenia wysokości opłaty przyjętej w przedmiotowym zarządzeniu, to pismo organu z dnia 19 września 2006 r. uznać wypada za stanowcze rozstrzygnięcie tej kwestii odmawiające udzielenia informacji w takim zakresie, w jakim domagała się tego strona skarżąca. Ze stanowiska organu jasno bowiem wynikał, iż żądanymi informacjami w ujęciu kompleksowym nie dysponował i nie dysponuje nadal. Problemem jest oczywiście to, iż powyższe stanowisko organu wyrażone zostało w formie pisma skierowanego do wnioskodawcy, nie zaś w formie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Skoro jednak pismo to ma wszelkie cechy konieczne dla uznania go za decyzję administracyjną, to tak winno być traktowane. Oczywiście problem oceny prawidłowości zajętego przez organ stanowiska w tym rozstrzygnięciu nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Z tego też powodu skargę wniesioną na bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.)