II SAB/Łd 60/19

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej; 3. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Stowarzyszenie A z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek Stowarzyszenia z dnia 17 lipca 2018 r. Strona zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji na wniosek oraz poprzez błędne zastosowanie, polegające na wezwaniu do podpisania wniosku, podczas gdy organ nie zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Strona wskazała też na naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku w ustawowym terminie. Na tej podstawie wniosła o zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 lipca 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w dniu 17 lipca 2018 r. wysłała drogą elektroniczną na adres Urzędu Gminy W. wniosek o udostępnienie następujących informacji: 1) czy w urzędzie gminy, w którymś z jego wydziałów, w jednostce organizacyjnej gminy (np. ośrodek kultury) lub w samorządowej osobie prawnej (np. w spółce należącej do gminy), prowadzone są media, 2) jeśli tak, to jakiego typu media są prowadzone (np. gazeta, radio, telewizja, inne -jakie) i wskazanie jednostki organizacyjnej lub osoby prawnej gminy, 3) jeżeli media są dostępne w internecie - link, 4) jeżeli gmina prowadzi dziennik lub czasopismo - informacja czy jest on zarejestrowany w sądzie, 5) jeżeli gmina prowadzi dziennik lub czasopismo - wysłanie ostatnich 5 numerów - licząc od dnia odpowiedzi na wniosek, w formacie pdf, 6) wydatki gminy na ogłoszenia, artykuły sponsorowane, materiały dedykowane lub innego typu promocję w latach 2015, 2016, 2017 i do dnia udzielenia informacji na wniosek w 2018 r. W dniu 26 lipca 2018 r. przedstawiciel Urzędu przysłał stronie odpowiedź, w której poinformował, że w piśmie nie można zweryfikować podpisu, w związku z czym prosi o ponowne wysłanie podpisanego wniosku lub złożenie go za pośrednictwem platformy ePUAP. W związku z powyższym, w dniu 11 kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie wystosowało do Urzędu wezwanie do wykonania wniosku z dnia 17 lipca 2018 r., w którym informowało, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym i z uwagi na uregulowania art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest traktowany jako podanie w rozumieniu art. 63 K.p.a., a co za tym idzie, wezwanie do uzupełnienia podpisu byłoby zasadne dopiero wtedy, gdy dany organ miałby zamiar wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pomimo upływu ponad miesiąca strona nie otrzymała żadnej odpowiedzi ze strony Wójta Gminy W. Zdaniem Stowarzyszenia informacje, o udostępnienie których wniosło w punktach 1-5 dotyczą przedmiotu działalności organu gminy oraz podległych mu jednostek organizacyjnych, tym samym wpisują się w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, a informacja z punktu 6 dotyczy kwestii związanych z majątkiem gminy, co z kolei wpisuje się w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że wniosek strony skarżącej z dnia 17 lipca 2018 r. nie zawierał podpisów. Pracownik K. W. w dniu 26 lipca 2019 r. z adresu e-mail: [...] odpowiedział na wniosek, wnosząc o uzupełnienie wniosku o podpis elektroniczny lub przesłanie na adres skrytki podawczej. Wnioskodawca nie zastosował się jednak do tej prośby. Wysłał bowiem ponownie wniosek w dniu 11 kwietnia 2019 r. na adres e-mail: [...] Niestety wniosek ten został zakwalifikowany przez system antyspamowy jako spam i nie został zarejestrowany. Po wpłynięciu skargi wniosek został znaleziony i zarejestrowany. Niezwłocznie po zarejestrowaniu ponownego wniosku została udzielona pełna odpowiedź bez zbędnej zwłoki w dniu 12 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest tylko częściowo zasadna. Rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępne jw.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że żądane przez stronę skarżącą informacje wskazane we wniosku z dnia 17 lipca 2018 r. stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą kwestii m.in. ujętych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższego nie zakwestionował także organ administracji, udzielając po wniesieniu skargi odpowiedzi na wniosek. Rację ma przy tym strona skarżąca, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, bowiem w ustawie nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Co oczywiste również, z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację. W rozpoznawanej sprawie do dnia wniesienia skargi organ był bezczynny w zakresie załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lipca 2018 r. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. Warto przypomnieć, że załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, tj. po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do dokonania czynności, względnie wydania aktu, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Powołane orzeczenie NSA jest również aktualne w postępowaniu w sprawie bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Wobec tego, w świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie podlegało umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. W dniu wyrokowania organ nie był już bowiem bezczynny. W dalszej kolejności w sprawie niezbędna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wnioskowana informacja została stronie udostępniona po wniesieniu skargi. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącego mimo upływu ponad 10 miesięcy nie został załatwiony. Taka zwłoka w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu treści art. 13 u.d.i.p. przybiera postać rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podst. art. 149 § 1a w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. M.K.