II SAB/Łd 61/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. L. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2009r., sygn. akt II SAB/Łd 31/09 w sprawie ze skargi Z. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych postanawia - odrzucić skargę o wznowienie postępowania. Z. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Skarga ta została zarejestrowana jako sprawa o sygn. akt II SAB/Łd 31/09. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 października 2009r., wydanym we wskazanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił powyższą skargę z uwagi na niewskazanie przez skarżącą w zakreślonym terminie, że przed jej wniesieniem wystąpiła do organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Wydanie wskazanego postanowienia poprzedzało skierowanie do skarżącej stosownego wezwania zawierającego pouczenie o skutkach prawnych niezastosowania się do niego, które skarżąca pozostawiła bez odpowiedzi. Orzeczenie wydane na posiedzeniu niejawnym wraz z uzasadnieniem doręczono skarżącej w dniu 19 października 2009r. W dniu 22 listopada 2010r. Z. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismo, w którym zawarła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 31/09. W piśmie tym stwierdziła, że bezsporna jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zarządzeniem z dnia 14 lutego 2011r. wezwano pełnomocnika skarżącej w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi o wznowienie postępowania, m.in. do wskazania podstawy wznowienia postępowania sądowego, jej uzasadnienia oraz uprawdopodobnienie okoliczności stwierdzających zachowanie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że zdaniem skarżącej podstawą do wznowienia postępowania jest art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., zgodnie, z którym strona może żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 20 kwietnia 2009r. jej skarga na bezczynność została przekazana przez sąd Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł., o czym została poinformowana pismem z dnia 22 kwietnia 2009r. W związku z tym pozostawała w przekonaniu, że jej skarga zostanie rozpatrzona przez właściwy organ. Dodatkowo w dniu 5 czerwca 2009r. skarżąca złożyła kolejną skargę na bezczynność organu administracji. Skarżąca jest osoba starszą i nieporadną. Nie zna przepisów prawa w wystarczającym stopniu. Skarżąca uważała, że nawet jeśli jej skarga zostanie przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, tak jak to miało miejsce z pismem z dnia 20 kwietnia 2009r., to organ ten przekaże skargę do organu administracji publicznej wyższego stopnia w celu jej rozpatrzenia zgodnie z właściwością i zasadą, że to nie tytuł pisma decyduje o jego treści. W związku z powyższym organ administracji po otrzymaniu skargi winien był wezwać skarżącą do sprecyzowania jej zadań zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 64 w związku z art. 50 oraz art. 6 – 9 K.p.a. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2009r. wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie stwierdził bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 934/08. Powyższe pozwala wysnuć wniosek, iż pomimo składania skarg bezpośrednio do sądu, organ administracji publicznej zajął jednak stanowisko wymagane art. 37 K.p.a. W związku z powyższym stanowisko sądu, iż niewyczerpano procedury przewidzianej w K.p.a., jest błędne. Świadczy o tym fakt, że sąd nie odrzucił skargi z dnia 29 kwietnia 2009r., tylko przekazała ją według właściwości, a więc uznał, że powinny zostać podjęte czynności niezbędne do zachowania praw strony przewidzianych w K.p.a. Takie postępowanie sądu spowodowało utwierdzenie strony w przekonaniu, że jej działanie jest zgodne z wymogami K.p.a. i p.p.s.a. Tym samym postępowanie w sprawie skargi na bezczynność organu winno zostać wznowione. Skarżąca bowiem z jednej strony była informowana o przesłaniu skargi zgodnie z właściwością, z drugiej strony sąd stwierdził niewyczerpanie procedury, która jej zdaniem została wyczerpana, o czym świadczy pismo organu z dnia 16 czerwca 2009r. O podstawie wznowienia skarżąca nie wiedziała od dnia 6 kwietnia 2010r. Jeszcze na kilka dni przed złożeniem pisma z dnia 22 listopada 2010r. skarżąca pozostawała bowiem w mylnym przekonaniu, że jej wniosek o umorzenie postępowania z dnia 6 kwietnia 2010r. złożony przez jej ówczesnego pełnomocnika jest prawidłowy. Tymczasem ponowne przejrzenie akt sprawy pozwoliło na stwierdzenie, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wypowiedział się jednak w sprawie bezczynności organu, co bezpośrednio wynika z treści pisma z dnia 16 czerwca 2009r. Wówczas to skarżąca niezwłocznie złożyła stosowny wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 270 p.p.s.a. w przypadkach przewidzianych w przepisach art. 271 – art. 285 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, nie budzi wątpliwości, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem prawnym służącym od prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, który umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, jak również to, że skarga o wznowienie postępowania jest jednocześnie pismem strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania powinna zatem odpowiadać nie tylko wymogom określonym w art. 46 p.p.s.a., ale również zawierać wszystkie elementy wyszczególnione w art. 279 p.p.s.a., tj. oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia. Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub przedstawiciel ustawowy. W przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową miedzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu (art. 272 § 1 i 2 p.p.s.a.). W myśl art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Stosownie zaś do art. 280 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Wskazanie okoliczności stwierdzających zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, jak również jej ustawowej podstawy, są obligatoryjnymi elementami. Warunkiem skuteczności wniesienia skargi o wznowienie jest więc łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj. wniesienie skargi w terminie oraz jej oparcie na ustawowej podstawie wznowienia. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków powoduje niemożność merytorycznego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji odrzucenie skargi o wznowienie postępowania, o czym stanowi art. 280 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Zauważyć przy tym również trzeba, iż zgodnie z art. 280 § 2 p.p.s.a. na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania obowiązany jest uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia. W rozpatrywanej sprawie Z. L. nie wskazała w treści skargi o wznowienie postępowania ani jej ustawowej podstawy, ani okoliczności świadczących o zachowaniu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2009r., sygn. akt II SAB/Łd 31/09. Dopiero w odpowiedzi na wezwanie sądu pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, iż podstawę wznowienia postępowania stanowi art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Z analizy twierdzeń pełnomocnika skarżącej natomiast wynika, iż zdaniem skarżącej została ona pozbawiona możności działania na skutek dokonania przez sąd błędnej oceny, iż przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność organu administracji nie wniosła zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., a także postępowania samego sądu, który wprowadził ją w błąd przekazując wniesioną bezpośrednio do sądu skargę na bezczynność organu temu organowi. Pełnomocnik skarżącej wskazała również na okoliczności związane z wiekiem skarżącej i jej nieznajomością przepisów prawa. Wskazane okoliczności świadczą o tym, że pozbawienia możności działania, o jakiej stanowi art. 271 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca w istocie upatruje w tym, iż dokonała błędnej oceny sytuacji oraz działań podejmowanych przez sąd w związku nieprawidłowym wniesieniem przez nią skargi, która winna zostać wniesiona za pośrednictwem organu administracji, którego bezczynność była przedmiotem skargi, a nie bezpośrednio do sądu, o czym stanowi art. 54 § 1 p.p.s.a. Poza tym zarzucając sądowi błędną ocenę tego, że przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wystąpiła do organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność w trybie art. 37 § 1 K.p.a. w istocie formułuje zarzut merytoryczny skierowany przeciwko postanowieniu z dnia 9 października 2009r. Tego rodzaju argumentacja nie świadczy zatem o tym, że wskutek naruszenia przepisów prawa skarżąca została pozbawiona możności działania, skoro w istocie odnosi się do dokonania przez nią błędnej oceny sytuacji i błędnego, w jej przekonaniu, stanowiska zajętego przez sąd we wskazanym postanowieniu. W judykaturze istnieje natomiast utrwalony pogląd, że samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisom ustawy nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Taka skarga nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia podlega odrzuceniu (vide: postanowienie NSA z dnia 15 września 2010r., sygn. akt II OSK 1670/10 oraz powołane tam orzecznictwo, postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2007r., II OZ 845/06 – opublikowane w centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że skoro skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania wskazała pozbawienie możności działania, to w myśl powołanego wyżej art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie powinna była wnieść w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym dowiedziała się o orzeczeniu. Z akt sprawy sygn. akt II SAB 31/09 tymczasem wynika, iż postanowienie z dnia 9 października 2009r. doręczono skarżącej w dniu 19 października 2009r. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, iż termin ten upływał w dniu 20 stycznia 2010r. Skarżąca skargę o wznowienie postępowania na tej podstawie złożyła natomiast dopiero w dniu 22 listopada 2010r., a więc z uchybieniem wskazanego terminu. Dodać przy tym należy, iż stanowiące odpowiedź na wezwanie sądu wyjaśnienia w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są nieprzekonujące i wymijające. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 280 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w postanowieniu.