II SAB/Łd 62/11

Dnia 12 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi R. A. D. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] R. A. D. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie mu, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wszelkich informacji dotyczących budynków oraz przyległego parku, które zajmuje jednostka organizacyjna Powiatu [...] – Dom Pomocy Społecznej w W., w szczególności w zakresie wszystkich poprzednich właścicieli po roku 1945, oraz remontów i inwestycji poczynionych na tej nieruchomości po 1945 roku, a także ich kosztów. Pismem z dnia 14 kwietnia 2011r., doręczonym R. A. D. w dniu 22 kwietnia 2011r., Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., działający z upoważnienia Starosty [...], udzielił wnioskodawcy informancji, z których wynikało, że Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999r. nabył na własność z mocy prawa mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Domu Pomocy Społecznej w W., w skład którego wchodziła m.in. nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w obrębie W. na terenie Gminy B., ozanczona jako działki nr [...] o pow. 9,45ha i nr [...] o pow. 0,07ha, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]) wraz ze znajdującymi się na niej budynkami i budowlami. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd na czas nieokreślony Domowi Opieki Społecznej w W. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] znak [...]. Następnie wyjaśniono, że Dom Pomocy Społecznej w W. nie dysponuje informacjami dotyczącymi poszczególnych właścicieli nieruchomości w okresie od 1945 do 1995 roku, natomiast w okresie sprawowoania przez DPS w W. zarządu nieruchomością przeprowadzono m.in. inwestycję polegającą na budowie pawilonu geriatrycznego wraz z urządzeniami budowlanymi. Ponadto wskazano, iż placówka nie posiada informacji w przedmiocie remontów i inwestycji realizowanych w latach 1945-1995. Gromadzi natomiast informacje dotyczące inwestycji, remontów oraz ich ewentualnych kosztów za ostatni okres. Pismem z dnia 19 kwietnia 2011r. R. A. D., na podstawie art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...]. Pismem z dnia 29 kwietnia 2011r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., działający z upoważnienia Starosty [...], przekazał wnioskodawcy sporządzony przez DPS w W. wykaz remontów i inwestycji poczynionych na przedmiotowej nieruchomości w latach 2006 – 2010. Ponadto wyjaśniono wnioskodawcy, że nie ma możliwości udostępnienia informacji dotyczących remontów i inwestycji poczynionych we wcześniejszym okresie funkcjonowania placówki, bowiem upłynął okres archiwizacji dokumentów zawierających te informacje. Pismo powyższe zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 9 maja 2011r. Skargą z dnia [...] R. A. D. zaskarżył bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...], jednocześnie wnosząc o zobowiązanie Starosty [...] do udostępnienia żądanej informacji w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi i wyjasnił, że pismem z dnia 14 kwietnia 2011r. udzielił skarżącemu żądanych informacji, zobowązując się jednocześnie do przesłania dodatkowych informacji w późniejszym terminie. Następnie organ wyjaśnił, iż dodatkowe informacje zostały udzielone skarżącem pismem z dnia 29 kwietnia 2011r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stanął na stanowisku, że skoro uczynił zadość żądaniu skarżącego, to nie pozostaje w bezczynności, nawet jeżeli udzielone informacje nie sastysfakcjonują skarżącego. Ponadto organ poddał w wątpliwość zachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mięli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy rozstrzygnięcie lub czynność nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one podjęte przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty [...] w udzieleniu informacji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informację publiczną – w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy obejmuje w szczególności uprawnienia do 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział bowiem tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33) Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, o bezczynności organu mówimy, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W realiach niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż Starosta [...] nie pozostawał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej. Co prawda odpowiedając na wniosek skarzacego o udostępnienie informacji publicznej przekroczył termin zakreślony w przepisie art 13 ust 1 wskazanej powyżej ustawy, ale nie jest to okoliczność, która ostatecznie determinowałaby orzeczenie sądu w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny badajac bowiem istnienie stanu bezczynności organu za miarodajne przyjmuje dwa momenty: datę wniesienia skargi – co w realiach niniejszej sprawy nastąpiło w dniu [...], oraz datę wyrokowania. Już z pierwszej z wyminionych dat organ administracji nie pozostawał w bezczynności. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, organ administracji publicznej na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, udzielał odpowiedzi w formie pisemnej, udostępniając wnioskodawcy żądaną informację. Miało to miejsce zarówno w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r., jak i z dnia 29 kwietnia 2011 r., do którego zostały dodatkowo załączone dokumenty dotyczące remontów wykonanych na nieruchomości będącej przedmiotem zainteresowania skarżacego. Okoliczność, iż udzielane odpowiedzi nie były w ocenie strony skarżącej wystarczające, nie świadczy o bezczynności organu Warto również zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie sąd zobligowany był ustalić wyłącznie, czy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Poza zakresem rozważań sądu, pozostawała natomiast merytoryczna ocena poprawności udzielanych stronie informacji. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 194/06, LEX nr 318035). Formalna ocena tego czy organ zadośćuczynił żądaniu strony może być dokonana jedynie przez pryzmat treści wniosku inicjującego postępowanie o udzielenie informacji publicznej. We wniosku tym skarżacy wskazał jakich konkretnie informacji oczekuje od organu administracji. Analiza pism stanowiących odpowiedzi na wniosek strony wskazuje, iż – w takim zakresie, w jakim organ dysponował wnioskowanymi informacjami – udzielił ich stronie. Ocena postępowania przed organem administracji nie wskazuje na to aby skarżący powoływał się na okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, iź zarzuca organowi zatajanie interesujących go informacji. Zarzuty takiej natury pojawiają się dopiero przez sądem administracyjnym, przy czym skarżacy nie wskazuje na to, że organ ukrył przed min interesujące go informacje, lecz, że nie dostarczył mu wszelkich dokumentów, które zgromadział przygotowując odpowiedzi na jego wniosek. Powyższe zarzuty nie mogą deprecjonować poprawności zachowania organu. Skoro skarżacy nie zwracał się bezpośrednio do organu o udostępnienie mu owych dokumentów, to daremne jest stawianie zarzutu, iz dokumentów tych nie otrzymał. Skoro zakres odpowiedzi organu determinowany jest treścią wniosku, to tak dlugo jak skarżacy nie wystąpi o udzielenie informacji publicznej poprzez udostepnienie określonych dokumentów, tak długo organ nie udostępniając owych dokumentów nie będzie pozostawał w bezczynnosci. Nietrafiony jest równiez zarzut bezczynności Starosty [...] z tej przyczyny, iz to nie Starosta osobiście udzielił odpowiedzi na wniosek skarżacego lecz uczyniły to inne podmioty. Analiza pism stanowiących odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jednoznacznie wskazuje, iz pisma te zostały sporządzone z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., któremu organizacyjnie podlega Dom Pomocy Spłecznej w W.. Okoliczność, iż odpowiedź na wniosek skarżacego pochodzi od podmiotu znajdujacego się w strukturze organizacyjnej Starostwa Powiatowego w K. i działającego z upowaźnienia Starosty [...], którego to zakresu upoważnienia skarżący nie kwestionował, jednoznacznie wskazuje, iz żądanej informacji publicznej udzielił skarżącemu Starosta [...]. W tym stanie rzeczy, brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność Starosty [...] i zastosowania przepisu art. 149 p.p.s.a., w myśl, którego sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie powyższy przepis nie może mieć zastosowania, bowiem organ administracji – jeszcze przed wniesienie skargi w niniejszej sprawie – udostępnił stronie żądaną informację publiczną, co oznacza, iż nie można mówić o jego bezczynności. Tym samym już w momencie wniesienia bezzasadna była skarga na bezczynność organu Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, podnoszącego zarzut przekroczenia terminu do wniesienia niniejszej skargi, należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się jej przepisy. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, LEX nr 265495, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 45/08 system CBOIS). Tym samym okoliczność, iż skarżący – przed wniesieniem niniejszej skargi – w sposób nieuprawniony skorzystał z trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, nie stanowi wyznacznika tego, w jakim czasie w sposób prawnie dopuszczalny mógł złożyć skargę na bezczynność organu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. n.k.