II SAB/Łd 62/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. U. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2016 roku; 3. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego S. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu [...] S.U. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskami z dnia [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskutek nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] złożył dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Pierwszym wnioskiem zwrócił się o udostępnienie informacji w postaci wykazu wszystkich umów cywilno-prawnych (umowy o pracę, umowy zlecenia, umowy o dzieło) oraz rachunków w roku 2015, 2014, 2013, 2012, 2011. Wskazał jednocześnie, że zamierza przeglądać informacje w Urzędzie podczas posiedzenia najbliższej Komisji Rewizyjnej. Drugim wnioskiem skarżący w związku z brakiem informacji na posiedzeniu komisji Rewizyjnej Gminy w dniu [...], zwrócił się z prośbą o udostępnienie informacji w postaci kserokopii wykazu wszystkich osób, firm i instytucji, wobec których Wójt Gminy zastosował umorzenia i zwolnienia z podatków w roku 2015, 2014, 2013, 2012, 2011 wraz z kwotami umorzeń i zwolnień podatkowych. Kserokopie skarżący miał odebrać osobiście. Skarżący podniósł, że do dnia [...] organ przesłał mu decyzję odmowną w związku z wnioskiem nr 2, powołując się na tajemnicę skarbową. W związku z wnioskiem nr 1 strona w dniu [...] otrzymała pismo z wezwaniem do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, że uzyskanie powyższej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem odmowy udostępnienia żądanych informacji. Wójt Gminy powołał się na przetwarzanie informacji publicznej, gdzie wniosek skarżącego nie dotyczył kserokopii tych dokumentów, lecz możliwości dostępu do przeglądania tych informacji w urzędzie podczas posiedzenia komisji rewizyjnej, której jest członkiem. Zdaniem strony skarżącej istnieje podejrzenie, że w Gminie są źle wydawane pieniądze publiczne. W tym stanie rzeczy skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, co uzasadniało wniesienie skargi. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości, argumentując, że umowy zawierane przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią, co do zasady, informację publiczną. Udostępnianie danych dotyczących zawieranych umów, poza przypadkami uregulowanymi w przepisach odrębnych, może podlegać ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ze złożonego wniosku wynikało, że intencją wnioskodawcy było uzyskanie wykazu umów oraz rachunków. Użycie zwrotu "umów oraz rachunków" uzasadniało przyjęcie, że w odniesieniu do obu grup dokumentów wnioskodawcy chodziło o uzyskanie ich "wykazu", a nie np. kserokopii. W zasobach Urzędu nie funkcjonuje "wykaz wszystkich umów cywilnoprawnych", ani "wykaz rachunków". Prowadzone są rejestry umów, które obejmują umowy z zakresu prac inwestycyjnych, umowy z zakresu bieżącego funkcjonowania urzędu, nie są ujmowane umowy o pracę. Organ zauważył, że wnioskodawca posłużył się pojęciem "wszystkich umów cywilnoprawnych", zawężając następnie to pojęcie (w nawiasie) do umów o pracę, umów o dzieło i umów zlecenia za lata 2011-2015. A zatem żądanie wnioskodawcy nie obejmowało m.in. umów sprzedaży, umów o roboty budowlane, umów najmu, umów dzierżawy, itd. Prowadzony w Urzędzie rejestr umów cywilnoprawnych należało zatem przekształcić w ten sposób, że należało dodatkowo ująć w nim umowy pracę, umowy zlecenie oraz wyeliminować z niego umowy, których wnioskodawca nie żądał. Dodatkowo organ zaznaczył, że w Urzędzie Gminy prowadzone są rejestry rachunków. Za lata 2011-2013 i częściowo za rok 2014 są to rejestry prowadzone w formie papierowej, za część roku 2014 i 2015 r. są to rejestry prowadzone w systemie elektronicznym. Niemniej jednak te rejestry obejmują wszystkie rachunki, w których określono płatność przelewem. Nie są w nich ujęte rachunki płatne w formie gotówkowej. Stanowiło to przesłankę do wezwania skarżącego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. Wnioskodawca w wyznaczonym terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do wykazania tego, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie udzielił żadnych wyjaśnień. Z tego względu Wójt Gminy decyzją z dnia [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w sprawie przekazania wykazu wszystkich umów cywilnoprawnych (umów o pracę, umów zlecenie, umów o dzieło) oraz rachunków w roku 2015, 2014, 2013, 2012, 2011. Brak jest wobec tego podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Skargę S.U. dotyczącą wniosku nr 1 sąd zarejestrował za sygn. akt II SAB/Łd 62/16, zaś skargę dotyczącą wniosku nr 2 za sygn. akt II SAB/Łd 63/16. Na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. skarżący poparł skargę oraz wyjaśnił, że jest członkiem komisji rewizyjnej i pomimo wniosku o złożenie dokumentów, organ ich nie złożył. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi S.U. jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). W przekonaniu sądu, Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada. Bezspornym jest także, że żądny przez skarżącego wykaz umów cywilnoprawnych oraz rachunków za lata 2011-2015 posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że Wójt Gminy dopiero po wniesieniu skargi do sądu, co miało miejsce w dniu 14 marca 2016 r., podjął w dniu [...] decyzję znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w żądnym przez skarżącego zakresie. Oznacza to, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył w całości w prawem przewidzianej formie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu po wniesieniu skargi, w tym wypadku wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. W zaistniałej sytuacji sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]., o czym orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punkcie pierwszym wyroku sąd w trybie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął w dniu [...], zaś organ pismem z dnia 8 marca 2016 r. doręczonym skarżącemu w dniu 10 marca 2016 r. odniósł się do wniosku, wzywając skarżącego do wykazania, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś wobec milczenia skarżącego w dniu 24 marca 2016 r. podjął wspomnianą wyżej decyzję administracyjną. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. IB