II SAB/Łd 62/18

Dnia 13 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia Obrony Zwierząt w J. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy L. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia Obrony Zwierząt w J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. W dniu 9 kwietnia 2018 roku A z siedzibą w J. (dalej jako: "A") – posiadające status organizacji pożytku publicznego, wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią pkt 5 wniosku A z dnia 5 kwietnia 2017 roku. Jednocześnie autor skargi wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 5 kwietnia 2017 roku, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w dniu 5 kwietnia 2017 roku złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". Organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w punktach od 1 do 4, a co do odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 5 wskazał, powołując się na zapis o poufności umowy, że uzyskanie tej informacji uzależnione jest od dostarczenia stosownej zgody podpisanej przez przedsiębiorcę lub uprawniony organ. Mimo ustosunkowania się do żądań organu, do dnia złożenia skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej treści umowy, nie wydał także decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Na uzasadnienie zajętego stanowiska podniósł, iż z uwagi na niezawinione przez organy wady systemu ePUAP, monit z dnia 18 kwietnia 2017 roku wraz z załączoną stosowną zgodą, nie został odczytany. Został podpięty pod korespondencję z dnia 5 kwietnia 2017 roku, zaś jego pierwsze otworzenie i wydrukowanie nastąpiło dopiero w dniu 26 marca 2018 roku. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie umowy zawarty w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 roku została niezwłocznie udzielona w dniu 27 marca 2018 roku w sposób zawnioskowany przez stronę. Wskazano nadto, iż kiedy w kwietniu 2017 roku skierowano do strony monit system nie działał w sposób zadowalający i występowały tzw. usterki krytyczne. W rezultacie, z uwagi na to, iż wnioskowana informacja publiczna została przez Wójta Gminy L. w całości udzielona, istnieją podstawy do umorzenia postępowania. W odniesieniu do wniosku skarżącego o stwierdzenie, iż bezczynność Wójta Gminy L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tenże wyjaśnił, iż opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie nie było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 5 kwietnia 2017 roku wnioskowało A. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem skargi A jest bezczynność organu w udostępnieniu stronie skarżącej informacji określonej we wniosku z dnia 5 kwietnia 2017 roku w zakresie udostępnienia treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 roku (punkt 5 wniosku). Jako że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, informację publiczną stanowi również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umów o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez stronę skarżącą żądanie stanowiło bezspornie udostępnienia informacji publicznej i co do zasady podmiot miał obowiązek jej udostępnienia. Informacja publiczna będąca przedmiotem żądania (wniosek z dnia 5 kwietnia 2017 roku) została udostępniona skarżącej pismem z dnia 27 marca 2018 roku, zatem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (co miało miejsce w dniu 26 marca 2018 roku – data wpływu skargi do organu) i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu, co uprawnia do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi (26 marca 2018 roku) organ pozostawał w bezczynności. W dalszej kolejności w sprawie niezbędna jest ocena czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż strona skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia 5 kwietnia 2017 roku. W dniu 18 kwietnia 2017 roku organ udzielił odpowiedzi na wniosek w zakresie pytań zawartych w punktach od 1 do 4 wniosku. W odniesieniu do spornej w sprawie kwestii (punktu 5 wniosku) organ w przywołanym piśmie wskazał, że zgodnie z zapisem w umowie dotyczącym poufności i zobowiązania stron do nieujawniania jej treści osobom trzecim, prosi o dostarczenie stosownej zgody przedsiębiorcy lub uprawnionego organu. W odpowiedzi strona skarżąca w treści pisma z dnia 18 kwietnia 2017 roku podjęła polemikę z poglądem organu. Jednak – jak wynika z wyjaśnień organu – na skutek błędnego działania platformy ePUAP organ nie oczytał wiadomości strony skarżącej zawierającej wspomniane pismo z dnia 18 kwietnia 2017 roku. W tej sytuacji, wnioskowana informacja (w zakresie punktu 5 wniosku) nie została stronie udostępniona do dnia wniesienia skargi. Z zestawienia dat wynika, że wniosek strony skarżącej oczekiwał niemalże rok na załatwienie, bowiem informacja w zakresie punktu 5 wniosku została stronie udostępniona dopiero w wyniku wniesienia skargi. Z wyjaśnień organu – jak wskazano – wynika że zwłoka nie była zamierzonym działaniem organu, a wynikiem awarii systemu ePUAP, stąd w ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie informacja publiczna została udostępniona po wniesieniu skargi, nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu wpływu skargi do organu pozostawał on w bezczynności, jednakże stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd stwierdził w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone. Skoro załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony, jak też Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w osobie adwokata ustalone z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). k.ż.