II SAB/Łd 63/12

Dnia 11 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Powiatowego Komendanta Policji w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - zobowiązuje Powiatowego Komendanta Policji w P. do załatwienia wniosku M. L. z dnia 14 września 2011 roku w zakresie żądania określonego w punkcie I, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 14 września 2011r. M. L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej okresu zatrudnienia B. S. zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P.: a) w formacji ZOMO ( Zmotoryzowane Odwody Milicji Obywatelskiej); b) w oddziałach MO ( Milicji Obywatelskiej). Nadto wniósł o podanie braku podstaw prawnych do wzywania na przesłuchanie (wysłuchanie) w jednostce Policji osób, co do których istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko nim wniosku o ukaranie, oraz osób podejrzanych o popełnienie wykroczenia. W odpowiedzi na wskazany wniosek Komendant Powiatowy Policji w P. odnosząc się do podania okresu zatrudnienia Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w P. w Zmotoryzowanych Oddziałach Milicji Obywatelskiej i Milicji Obywatelskiej, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w związku z czym, w ocenie organu, do ich udostępnienia nie mają zastosowania przepisy owej ustawy. Odnosząc się do drugiego żądania organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 54 § 6 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia należy niezwłocznie przesłuchać osobę, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie. Osoba taka ma prawo odmówić złożenia wyjaśnień oraz zgłosić wnioski dowodowe, o czym należy ją pouczyć. Zatem zacytowany przepis stanowi jednocześnie podstawę prawną do wezwania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia do jednostki Policji, zaś nieusprawiedliwione niestawiennictwo takiej osoby winno być uznane za skorzystanie przez nią z prawa odmowy złożenia wyjaśnień. Następnie M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wskazał, iż pismem z dnia 14 września 2011 roku zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: - czy aspirant B. S. zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P. był (lub nie) w jakikolwiek sposób związany z formacją ZOMO (Zmotoryzowane Odwody Milicji Obywatelskiej), czy był w tej formacji zatrudniony, czy odbywał w tej formacji wojskową służby zastępczą lub miał związek, powiązania w innej (jakiej ) formie. Skarżący wyjaśnił, iż organ wprawdzie odpowiedział na jego wniosek pismem z dnia 3 października 2011r. jednakże jego zdaniem przedmiotowy wniosek został przez organ zignorowany, bowiem nie została wydana decyzja administracyjna załatwiająca złożony wniosek. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w P. wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, iż wydanie przez organ policyjny decyzji administracyjnej następuje tylko wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia. Brak takich cech żądanej informacji wyłącza więc formę decyzyjną organu. Nadto w ocenie organu przedmiotowa sprawa nie mieści się bowiem właściwości rzeczowej sadu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dalej organ podniósł, iż skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. polegającą na braku udostępnienia danych, które nie miały informacji publicznej, gdyż dane te dotyczyły informacji znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza. Podkreślono, iż dotychczasowa korespondencja prowadzona ze skarżącym na przestrzeni kilku ostatnich lat wskazuje, iż celem żądania przedmiotowej informacji jest działanie graniczące z poniżeniem i naruszeniem dobrego imienia policjanta który w Policji został przyjęty na długo po rozwiązaniu formacji ZOMO, o czym skarżący wiedział. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, że z bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, w związku z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) dalej p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy podmiot (organ) nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności, do wydania lub podjęcia których jest zobowiązany przepisami prawa w terminie określonym tymi przepisami. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi o klasyczny rodzaj bezczynności wynikający z naruszenia art. 35 lub art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz chodzi o bezczynność podmiotu posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p. Specyfika tej ustawy przejawiająca się między innymi w ograniczeniu - z mocy art. 16 ust. 2 – stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do przypadków określonych w art. 16 ust.1 i stosowania odpowiedniego w odniesieniu do rozstrzygnięć podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 wyklucza zastosowanie art. 37 § 1 K.p.a., a w konsekwencji prowadzi do nieistnienia wymogu wniesienia zażalenia na bezczynność do organu wyższej instancji przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Nadto wypada przypomnieć, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Poza tym wmyśl art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, lub poprzez udostępnianie na wniosek, bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, albo przez zainstalowanie w takich miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 10 i kolejne u.d.i.p). Natomiast w myśl art. 16 ust.1 u.d.i.p. odmowa udostępniania informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W przypadku podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej ustawodawca przewidział w art. 17 u.d.i.p. odpowiednie stosowanie art. 16 do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Zatem udzielanie informacji publicznej nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno-techniczną. W przypadku informacji publicznej udostępnianej na wniosek ustawa w art. 13 ust. 1 nakłada na zobowiązany podmiot obowiązek jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to zastrzeżenia nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skoro wniosek dotyczył informacji prostej i nie wymagającej ponoszenia dodatkowych środków technicznych, dodatkowych kosztów lub przetwarzania informacji. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, iż w myśl art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, a taką osobą bez wątpienia jest zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji. Przypomnieć wypada, iż konstytucyjność wskazanej wyżej regulacji badał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006r., w sprawie o sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30, Dz.U. z 2006 Nr 49, poz.358) podkreślił, że sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób. Wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może jednak prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Odnośnie zakresu prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, Trybunał Konstytucyjny sformułował następujące wnioski. Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu -przekreślające sens /istotę/ ochrony prawa do życia prywatnego. W odniesieniu "osób pełniących funkcje publiczne", o których mowa w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy, Trybunał uznał, iż nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można – zdaniem Trybunału - bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są natomiast takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W niniejszej sprawie skarżący wykazał, że zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej okresu zatrudnienia B. S. zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P.: a) w formacji ZOMO ( Zmotoryzowane Odwody Milicji Obywatelskiej); b) w oddziałach MO ( Milicji Obywatelskiej). Poza sporem pozostaje okoliczność, że Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, podobnie jak to, że organ odpowiadając na wniosek skarżącego, w części dotyczącej podania okresu zatrudnienia Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w P. odpowiednio w Zmotoryzowanych Oddziałach Milicji Obywatelskiej i Milicji Obywatelskiej wskazał, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, co skutkowało nieudostępnieniem ich wnioskodawcy. W tym miejscu należy przypomnieć, iż bezczynność, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany podmiot milczy i w ogóle nie rozpatruje wniosku o udostępnienie informacji, która ma charakter informacji publicznej, albo gdy nie wydaje decyzji, do wydania której jest zobowiązany przepisami ustawy, jak również wówczas, gdy podjęta czynność jest niepełna to znaczy zobowiązany udostępnia informację publiczną w zakresie węższym od wskazanego we wniosku o udostępnienie. W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Wniosek dotyczy informacji czy B. S., zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P. służył w formacji ZOMO ( Zmotoryzowane Odwody Milicji Obywatelskiej) oraz w oddziałach MO ( Milicji Obywatelskiej). W ocenie Sądu skoro stosownie do treści art. 6. ust. 1 pkt 2 lit d) udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaś zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji jest bez wątpienia osobą, o której mowa we wskazanej regulacji prawnej, to informacja o przebiegu jego służby o udzielenie której wnioskował skarżący, jest informacją publiczną. Powyższe stanowisko uzasadnia szeroko pojęta transparentność życia publicznego, która pozwala na przyjęcie tezy, że informacja czy zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji służył we wskazanych formacjach jest ściśle związana z przebiegiem jego kariery zawodowej. W konsekwencji w tej mierze nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy, w treści którego ustawodawca stwierdził, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...), bowiem jak wynika z cytowanego przepisu ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (...). Zatem nie ulega wątpliwości, iż żądana przez skarżącego informacja nie dotyczy sfery życia Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji, która ograniczałaby prawo do informacji zgodnie art. 5 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji w P. do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku M. L., bowiem nie udostępnił żądanej informacji w sposób określony we wniosku, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mimo upływu terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie załatwiono wniosku skarżącego w sposób przewidziany ustawą. O braku bezczynności można mówić tylko wtedy, gdy rzeczywiście żądana informacja nie jest informacją publiczną lub jest taką, ale nie jest w posiadaniu podmiotu, do którego się o nią zwrócono. W przeciwnym razie skarga na bezczynność jest zasadna, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż teza o tym, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej jest nieuzasadniona. Wyjaśnić trzeba, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej w rozpoznawanym przypadku może nastąpić jedynie w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy, który określa jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej - ochronę informacji niejawnych zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, tajemnicę ustawowo chronioną, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. j.m.