II SAB/Łd 63/14

Dnia 3 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. sekr. sąd p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 roku sprawy ze skargi M. K.-J. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oddala skargę. LS M. K. – J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W treści skargi jej autorka wniosła o zobowiązanie Burmistrza do niezwłocznego dokonania czynności zmierzających do usunięcia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym oraz zobowiązanie do wydania stosowanego rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145 ze zm.), jak i o wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. W motywach skargi jej autorka wskazała, iż jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr 365, położoną w K. przy ul. A 59. Od roku 2007 działka jest notorycznie zalewana wodami pochodzącymi z roztopów śniegu i opadów atmosferycznych wskutek zachwiania stosunków wodnych pomiędzy działkami nr 364 i nr 365 z uwagi na niedrożne urządzenia melioracji wodnej szczegółowej znajdujące się na działce nr 364. W dniu 4 lutego 2013 roku skarżąca zwróciła się do Burmistrza K. z prośbą o natychmiastowe przeprowadzenie wizji na terenie działki nr 364 celem określenia miejsca niedrożności urządzeń drenarskich szczegółowych, ponieważ w związku z topnieniem śniegu i opadami atmosferycznymi na przełomie stycznia i lutego 2013 roku nastąpiło kolejne zalanie jej działki. Brak natychmiastowej reakcji ze strony organu spowodował, iż kolejnym pismem z dnia 6 lutego 2013 roku skarżąca w związku z dalszym zalewaniem jej nieruchomości wodami wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu doprowadzenie do usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na terenie działki nr 364. W skardze podniesiono, iż sprawie zachwiania stosunków wodnych pomiędzy działkami przy ul. A 57 i 59 toczyło się postępowanie przed Burmistrzem K. Prowadzone od 2007 roku do 2013 roku postępowanie nie doprowadziło do wskazania konkretnego miejsca niedrożności instalacji drenażowej na działce nr 364. Organ jedynie potwierdził fakt niedrożności urządzeń melioracyjnych, ale nie zlokalizował dokładnego miejsca awarii z uwagi na skąpe opady atmosferyczne. W chwili wystąpienia obfitych opadów w lutym 2013 roku pojawiła się szansa na ustalenie miejsca awarii, bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane Burmistrzowi wydającemu decyzję o umorzeniu. Wobec tego – w ocenie skarżącej – Burmistrz powinien wznowić postępowanie z urzędu, bowiem pojawiła się możliwość merytorycznego załatwienia sprawy. Procedura wznowienia postępowania w sprawie zalewania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej nie jest obca organowi, gdyż już raz postępowanie zakończone prawomocną decyzją merytoryczną zostało wznowione z urzędu (postanowienie Burmistrza z dnia [...]). Zdaniem M. K. – J. wznowienie postępowania i skorzystanie ze zgromadzonego materiału dowodowego istotnie przyspieszyłoby załatwienie sprawy. Nie stoi na przeszkodzie wznowieniu postępowania występowanie instalacji drenażowych szczegółowych w gruncie działki nr 364, tak jak nie stanowiło przeszkody w chwili wznowienia postępowania w 2009 roku. Tymczasem Burmistrz, zamiast podjąć kroki mające na celu załatwienie sprawy w ustawowym terminie, przekazał sprawę do rozpoznania Staroście [...] jako właściwemu organowi. Do momentu wniesienia skargi, czyli po przeszło roku od chwili złożenia podania przez skarżącą do organu, sprawa nie została załatwiona. M. K. – J. wezwała organ do podjęcia odpowiednich działań po rygorem złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, z równoczesnym wnioskiem o wykorzystanie materiału dowodowego zebranego w sprawie umorzonej decyzją z dnia [...]. W odpowiedzi uzyskała informację, iż Burmistrz żadnego postępowania nie prowadzi, a zebrany materiał dowodowy może zostać przekazany za zgodą skarżącej i na żądanie organu wyższego stopnia. Zdaniem autorki skargi stanowisko Burmistrza jest nieuprawnione i narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 oraz przepisy art. 37, art. 75 i art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza K. zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - postanowieniem z dnia [...] - uznane za nieuzasadnione. W dalszej części motywów skargi strona, kwestionując treść postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], przedstawiła zarzuty skierowane przeciwko temu rozstrzygnięciu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że podjęcie postępowania w sprawie nie leży w kompetencji Burmistrza K.. Treść art. 29 Prawa wodnego określa precyzyjnie, w jakich sprawach Burmistrz może prowadzić postępowanie. W wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza K. i zakończonego prawomocną decyzją nr [...] udowodnione zostało istnienie starej melioracji, której stan i bieżące utrzymanie mogą mieć wpływ na odprowadzanie wód gruntowych i nadmiaru wód opadowych z terenu, na którym znajduje się ta melioracja, jak też z terenów przyległych, które stanowią m.in. grunty M. K. – J. Nadzór nad utrzymaniem tych urządzeń leży w kompetencji innego organu, tj. Starosty, do którego Burmistrz skierował sprawę niezwłocznie po otrzymaniu wniosku skarżącej i w oparciu o znajomość faktów z prowadzonego wcześniej postępowania, o czym również poinformował ten organ. Nadto organ nie stwierdził wykonywania na terenie przylegającym do nieruchomości skarżącej jakichkolwiek prac spełniających przesłanki z art. 29 Prawa wodnego i upoważniających organ do podjęcia postępowania w tej sprawie, jak również – w ocenie organu – nie występował fakt zalewania nieruchomości. Szczegółowe objaśnienie w tej sprawie przedstawiono w piśmie z dnia 20 marca 2014 roku przesłanym przez Burmistrza K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz potwierdzono zdjęciami załączonymi do akt. Stan działek nie zmienił się do chwili obecnej, tj. nie zauważono podczas wykonywania bieżących zadań w obrębie gminy faktu zalewania nieruchomości stanowiącej własność M. K. – J., ani też prowadzenia na terenie sąsiadującym z gruntami skarżącej prac mogących mieć wpływ na zmianę stosunków wodnych na gruntach ze szkodą dla gruntów przyległych. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 3 września 2014 roku pełnomocnik skarżącej poparła skargę i oświadczyła, że na dzień 30 września 2014 roku wyznaczone zostało posiedzenie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między Burmistrzem K., a Starostą Powiatu [...] dotyczącego przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast gdy skarga nie jest uzasadniona, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Wywody sądu winna rozpocząć uwaga, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 10 grudnia 2013 roku skarżąca skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. Jak wskazano wcześniej, stanowisko organu wyższego stopnia nie wpływa na możliwość wniesienia skargi na bezczynność. Warunkiem jej wniesienia jest złożenie zażalenia, co niewątpliwie strona skarżąca uczyniła, zatem należy uznać, że skarga na bezczynność Burmistrza K. jest formalnie dopuszczalna. Przystępując natomiast do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, iż celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić należy również, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. wskazujący, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż strona skarżąca pismem datowanym na dzień 4 lutego 2013 roku (a także kolejnym z dnia 6 lutego 2013 roku) zwróciła się do Burmistrza K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu doprowadzenie do usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych - drenarskich szczegółowych znajdujących się na działce nr 364. Tak skonstruowana treść wniosku, którego interpretacja nie może być sporna, wyznacza przedmiot postępowania, którym jest ocena stanu technicznego i w razie stwierdzenia złego stanu technicznego lub domniemanej przez skarżącą awarii urządzeń melioracyjnych, także spowodowanie naprawy tych urządzeń lub usunięcie ich awarii. Przedmiot postępowania wyznacza także organ właściwy do jego prowadzenia. Czynności związane z budową i utrzymaniem w należytym stanie technicznym urządzeń melioracji wodnych reguluje przywołana już wcześniej ustawa Prawo wodne. Melioracje wodne, stosownie do treści art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcji gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (art. 70 ust. 2 Prawa wodnego). Katalog urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zawarty został w art. 73 ust. 1 Prawa wodnego, który to przepis stanowi, iż do owych urządzeń zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, ziemne stawy rybne, groble na obszarach nawadnianych oraz systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych, jeżeli służą celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Podkreślić jednocześnie należy, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki (art. 77 ust. 1 Prawa wodnego) z zastrzeżeniem, iż jeżeli obowiązek ten nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właściciela gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonania (art. 77 ust. 2 Prawa wodnego). Przy czym organem właściwym do wydania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 Prawa wodnego). Przenosząc powołane regulacje na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że skoro skarżąca pismami z dnia 4 i 6 lutego 2013 roku wnioskowała o wszczęcie postępowania celem doprowadzenia do usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych na sąsiedniej działce, to słusznie Burmistrz K., który stał się adresatem przywołanych wniosków skarżącej uznał, że przedmiotem postępowania administracyjnego są urządzenia melioracji szczegółowej, zatem – jak najbardziej prawidłowo – przekazał wniosek strony skarżącej zgodnie z właściwością, czyli Staroście [...]. Z treści powołanych przepisów, a w szczególności art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 Prawa wodnego wynika, że postępowanie w przedmiocie urządzeń melioracji wodnych na gruncie winien prowadzić starosta, a nie burmistrz. Konkludując dotychczasowe uwagi sąd uznał, że Burmistrz nie pozostaje w bezczynności, bowiem nie będąc organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie urządzeń melioracyjnych, wniosek inicjujący to postępowanie, w trybie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał zgodnie z właściwością do organu, który jest kompetentny do prowadzenia tegoż postępowania. Z tego powodu nie zasługuje na podzielenie zarzut skargi, iż Burmistrz K. pozostaje w bezczynności. Również nie zasługuje na akceptację argument przedstawiony w skardze, iż Burmistrz powinien wznowić z urzędu wcześniej prowadzone i w sposób ostateczny zakończone postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Niewątpliwie ani wniosek z dnia 4 lutego 2013 roku, ani kolejny wniosek strony z dnia 6 lutego 2013 roku nie zawiera elementów wskazujących na chęć zainicjowania postępowania wznowieniowego. Trudno także w przywołanych pismach dopatrzyć się jakiejkolwiek informacji, która mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania przez organ z urzędu. Jak podkreślano wcześniej treść pism jednoznacznie wskazuje zagadnienie, którym ma zająć się organ, czyli urządzenia melioracji znajdujące się na działce sąsiedniej. W żadnym z tych pism nie ma zarzutu, który podnosiła skarżąca w treści skargi, że na gruncie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych, zatem że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z tych powodów nie ma podstaw do uznania, że przedmiotem postępowania ma być naruszenie stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. Zatem - w ocenie sądu - organ prawidłowo wyznaczył przedmiot postępowania zainicjowanego przez stronę i przekazał wniosek do załatwienia wg właściwości, co uczynił w terminie odpowiadającym obowiązującym przepisom. Dla oceny zasadności przedmiotowej skargi nie ma ponadto znaczenia okoliczność, że rozpatrzeniem wniosku skarżącej, złożonym w 2007r., zajmował się Burmistrz K., gdyż pozostaje ono poza kontrolą w niniejszej sprawie. Reasumując sąd oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. LS