II SAB/Łd 63/15

Dnia 16 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi T. M. i S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie lokalizacji i uciążliwej pracy transformatora 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem T. i S. małżonków M. z dnia [...] listopada 2014 roku, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących T. M. i S. M. solidarnie kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS T. M. i S. M. złożyli w dniu [...] marca 2015 roku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie lokalizacji i uciążliwej pracy transformatora z rozdzielniami SN i NN znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w K. przy ul. A 13. Sprawa została wszczęta na podstawie ich pisma z dnia [...] listopada 2014 roku, w którym złożyli do PINB w K. skargę na głośną pracę transformatora, zaś pismem z dnia 27 listopada 201 roku skarżący zwrócili się o wyjaśnienie legalności posadowienia spornych urządzeń w budynku mieszkalnym i uciążliwości związanych z jego pracą, żądali przeniesienia urządzeń poza budynek.. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami mieszkania w bloku przy ul. A13 m. 4 w K. Mieszkanie mieści się na pierwszym piętrze, zaś na parterze umieszczono stację transformatorową i rozdzielnie. Lokalizacja urządzeń i ich praca naraża skarżących na infradźwięki, pole magnetyczne, rezonans akustyczny, drgania i wibracje. Oddziaływanie stacji transformatorowej przyczyniło się do trwałej utraty zdrowia w wyniku powikłań wydolności sercowo-naczyniowej u jednego z członków ich rodziny. Skarżący szczegółowo opisali dolegliwości, jakie w ich ocenie są następstwem sąsiedztwa wskazanych urządzeń. Podkreślili, ż prawa ta była wielokrotnie zgłaszana pisemnie od 2012r. wielokrotnie pisemnie proszą o interwencję zarówno PINB, jak i inne instytucje. W ocenie skarżących zlokalizowanie tych urządzeń w pomieszczeniach bloku jest bezprawne. Skarżący zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił do łamania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego, bowiem nie przeprowadził postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 K.p.a.; nie uzyskał odpowiedzi i ustosunkowania się do zarzutów łamania prawa przez właściciela oraz zarządcę TBS w K.; nie zebrał materiału dowodowego i nie zakończył postępowania, wykazując bierność i przewlekłe prowadzenie sprawy; błędnie oznaczył datę wyznaczenia kontroli. PINB nie wydał decyzji do dnia wniesienia skargi pomimo iż [...]WINB, po rozpoznaniu ich zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wyznaczył dodatkowy terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia do dnia 5 marca 2015r. (postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że zgodnie z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) prowadzi postępowanie w zakresie zgodności z prawem wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. A 13, a także użytkowania i utrzymania obiektu zgodnie z przepisami. Natomiast co do uciążliwości, wynikających z lokalizacji transformatora wraz z rozdzielniami napięcia w pomieszczeniach usytuowanych na parterze ww. budynku, właściwym do podjęcia działań jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., o czym T. i S. M. byli informowani. W prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu, skarżący nie zostali uznani za stronę, gdyż organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w zakresie całego budynku, a nie ogranicza się ono wyłącznie do lokalu T. i S. M. Powyższe oznacza, że w stosunku do nieruchomości wspólnej występuje na zewnątrz zarząd lub zarządca (art. 18, 21 i 33 ustawy o własności lokali), podejmując jednocześnie tzw. czynności zwykłego zarządu (art. 22 ust. 1 ww. ustawy), natomiast najważniejsze decyzje (przekraczające zakres zwykłego zarządu) podejmują w drodze uchwał właściciele lokali (art. 22 ust. 2 i 3 ww. ustawy). Następnie organ odniósł się do merytorycznych zarzutów co do bezprawnego usytuowania transformatora. Wyjaśnił, że skarżący nie udostępnili mieszkania pracownikom PPIS w celu przeprowadzenia badania poziomu hałasu. Kolejną rzeczą, którą organ nadzoru budowlanego ustalił na podstawie informacji przekazanej przez zarządcę budynku jest fakt, że państwo M. zamieszkują w budynku przy ul. Z. 13 w K. od 1989r., a w dniu 18 kwietnia 2001r. wykupili zamieszkiwany lokal na własność. W tym czasie w budynku znajdował się już transformator wraz z rozdzielniami napięcia. Obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. oczekuje na odpowiedź Prezydenta Miasta K., czy w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Miasta K. znajdują się dokumenty na podstawie, których wybudowany został i przekazany do użytkowania ww. budynek mieszkalny. Po uzyskaniu odpowiedzi PINB w K. wyda decyzję w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z załączonych akt postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowlanego wykonał następujące czynności: Pismem z dnia 8 stycznia skierowanym do zarządcy budynku – Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w K. - organ zawiadomił o terminie planowanych oględzin wyznaczonych na dzień 23 stycznia 2015r. W dniu 29 stycznia 2015r. organ wezwał skarżących do osobistego stawiennictwa w dniu 17 lutego 2015r. celem złożenia wyjaśnień mogących pomóc w dokładnym wyjaśnieniu sprawy. Tego samego dnia skarżący poinformowali pisemnie, że złożyli już w sprawie wszelkie wyjaśnienia i nie mają nic więcej do dodania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 37 § 2 oraz 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267) - w skrócie: "K.p.a." – wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. dodatkowy termin załatwienia ww. sprawy w terminie do dnia 5 marca 2015r., a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia sprawy administracyjnej w przyszłości. Pismem z dnia 20 lutego 2015r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego Oddział w K. o udzielenie informacji, czy w zasobach Archiwum znajdują się dokumenty, na podstawie których wybudowany został i przekazany do użytkowania przedmiotowy budynek mieszkalny. W tym samym dniu organ wystąpił również do A S.A. Oddział w P. z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących spornego transformatora. Z kolei pismem z dnia 23 lutego 2015r. organ nadzoru budowlanego poinformował T. i S. M., że prowadzi postępowania wyjaśniające w zakresie wybudowania, użytkowania i utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. A 13 zgodnie z przepisami. Skarżącym wyjaśniono również, że w zakresie uciążliwości wynikających z lokalizacji transformatora wraz z rozdzielniami, właściwym do podjęcia działań będzie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., do którego należy złożyć odrębne podanie. Jednocześnie poinformowano skarżących, że w oparciu o art. 28 K.p.a. skarżący nie mogą zostać uznani za stronę postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, dlatego o sposobie załatwienia sprawy skarżący zostaną poinformowani po zakończeniu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 4 marca 2015r. organ I instancji zawiadomił organ wyższego stopnia, że załatwienie sprawy nie jest możliwe do dnia 5 marca 2015r. i podał przyczyny opóźnienia. Ostatnim pismem w sprawie datowanym na dzień 26 marca 2015r. jest wniosek organu nadzoru budowlanego skierowany do Prezydenta Miasta K. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Miasta K. znajdują się dokumenty, na podstawie których wybudowany został i przekazany do użytkowania przedmiotowy budynek mieszkalny (np. decyzja o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany, protokoły odbiorowe). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 2 i 4ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 37 § 1 K.p.a. Bezspornym jest fakt, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ wyższego stopnia, na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., postanowieniem z dnia [...], wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 5 marca 2015 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. W tym miejscu należy odnieść się także do tezy organu, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Jak wynika z akt sprawy skarżący są właścicielami mieszkania od 2001r., natomiast cały budynek znajduje się obecnie w zarządzie sprawowanym przez B Sp. z o.o. w K. Co do zasady zgodzić się trzeba z tym, że to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Tak więc to przedstawiciele TBS reprezentują wspólnotę mieszkaniową w postępowaniu przed PINB. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że sam fakt bycia członkiem wspólnoty mieszkaniowej nie pozbawia właściciela lokalu własnego indywidualnego interesu prawnego legitymującego do występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 17/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że: "Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego." – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Podobnie, jak w cytowanej sprawie, w niniejszym postępowaniu organ winien ocenić, czy doszło do negatywnego oddziaływania na nieruchomość, w tym na lokal skarżących poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Tak wiec stanowisko o braku przymiotu strony uznać należy za nietrafne. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przy tym nawet dopełnienie obowiązku informowania o niemożności zakończenia sprawy w ustawowym terminie nie wystarcza do obalenia zarzutu przewlekłości czy opieszałości. Oceniając zasadność przedmiotowej skargi, należy przypomnieć, że postepowanie zostało wszczęte w następstwie złożonego w dniu 3 listopada 2014r. pisma, uzupełnionego i sprecyzowanego w sposób wyraźnie wskazujący na właściwość PINB w K. pismem z dnia 27 listopada 2014r. Natomiast pierwszą udokumentowaną czynnością, jaką podjął organ I instancji było wystosowane do zarządcy budynku – A Sp. z o.o. w K. zawiadomienia o terminie planowanych oględzin wyznaczonych na dzień 23 stycznia 2015r. Jak słusznie wskazał organ wyższego stopnia w postanowieniu z dnia [...], twierdzenia organu I instancji o telefonicznych próbach uzyskania informacji nie zostały utrwalone w aktach sprawy w formie stosownej adnotacji – stosownie do art. 72 K.p.a. W niniejszej spawie uwagę zwraca fakt, iż organ już na wstępie poinformował strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, aby następne czynności (przynajmniej udokumentowane) podjąć po upływie dwóch miesięcy. Mając na uwadze określone Prawem budowalnym obowiązki właścicieli i zarządców budynków, a także uprawnienia kontrolne organów nadzoru budowlanego (art. 61 i nast.) ponad wszelką wątpliwość należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jest organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności i sposobu użytkowania stacji transformatorowej w budynku mieszkalnym, niezależnie od kognicji Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nie sposób nie zauważyć, że organ pomija zupełnym milczeniem podnoszoną przez skarżących kwestię ewentualnego wpływu robót budowlanych przeprowadzanych w pomieszczeniach na parterze budynku na oddziaływanie transformatora. Z akt też nie wynika, aby organ podjął choć próbę uzyskania od zarządcy wspólnoty dokumentacji związanej z wymianą czy remontem spornych urządzeń w ostatnich latach. Organ nadzoru budowlanego dysponuje możliwością gromadzenia dowodów nie tylko na podstawie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, ale również unormowań Prawa budowlanego, w tym art. 81 c PB. Przepisy techniczno-budowlane, jakie obecnie winny spełniać budynki, zawarte są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować zatem zgodność zarówno umieszczenia, jak i działania kwestionowanych urządzeń z przepisami rozporządzenia, w tym m.in. § 96 ust. 1 § 180 pkt 3, § 182 § 323 ust. 2 pkt 2 i § 327. Organ I instancji, wbrew złożonej wcześniej deklaracji dotyczącej terminu załatwienia sprawy, nie tylko nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę do istoty sprawy, ale dopiero od 8 stycznia 2015r. rozpoczął gromadzenie dowodów, nie dotrzymał także terminu wskazanego przez organ wyższego stopnia. Ostatnią czynnością organu, jaką zarejestrowano w aktach sprawy jest wniosek z dnia 26 marca 2015r. do Prezydenta Miasta K., dotyczący poszukiwania dokumentacji budowlanej budynku i zamontowanych w nim urządzeń. Z tego wniosek, że przez 5 miesięcy od dnia zainicjowania przez skarżących postępowania (od dnia 3 listopada 2014r. do dnia 26 marca 2015r.) organ nadzoru budowlanego nie był w stanie zgromadzić materiału niezbędnego do załatwienia sprawy. Przebieg postępowania dowodzi, że działania organu były i są prowadzone nieefektywnie, czynności podejmowane z opóźnieniem. Już pierwsze z nich podjęto dopiero w styczniu 2015 roku, a więc po upływie terminu, jaki k.p.a. przewiduje na załatwienie sprawy skomplikowanej, wymagającej szerokiego postepowania wyjaśniającego. Bezsporne jest przy tym, że do dnia wyrokowania organ nadzoru budowlanego nie zakończył postępowania. Należy zatem przyjąć, że opieszałość w podejmowaniu poszczególnych czynności w postępowaniu wyjaśniającym oraz niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie w sposób oczywisty wskazują na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarga zatem jest w pełni uzasadniona. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących z dnia [...] listopada 2014r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jako datę złożenia wniosku sąd przyjął datę pisma, z którego w sposób ewidentny wynikało, że skarżący domagają się sprawdzenia i legalności i sposobu użytkowania wskazanych urządzeń, co z pewnością należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. W oparciu o treść art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że bezczynność organu miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), uwzględniając fakt, że przez blisko dwa miesiące od daty złożenia wniosku organ nie podjął żadnej czynności o charakterze dowodowym, jak również okoliczność, że do daty wyrokowania nadal pozostaje w bezczynności, nie podejmując żadnych efektywnych czynności w sprawie i ignorując przy tym wydane przez organ wyższego stopnia postanowienie nakazujące załatwienie sprawy do dnia 5 marca 2015r. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu 100 zł. LS