II SAB/Łd 64/10

Dnia 26 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do rozpatrzenia wniosku skarżącego – J. K. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 15 listopada 2010r. J. K. złożył za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący oświadczył, iż pismami z dnia 10 września oraz 4 października 2010r. wystąpił do Wójta Gminy Z. o udostępnienie wskazanych w tych pismach opracowań i dokumentów. Na pierwsze pismo skarżący otrzymał odpowiedź organu z dnia 22 września 2010r. znak: [...], w której Wójt Gminy Z. oświadczył, iż część opracowań, których udostępnienia skarżący zażądał jest wyłączona z generalnego obowiązku udzielenia informacji publicznej, ponieważ stanowi własność autorską, natomiast na drugi wniosek do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, iż sprawa z wniosku skarżącego z dnia 10 września 2010r., dotycząca dostępu do informacji publicznej, została rozstrzygnięta w części negatywnie pismem z dnia 22 września 2010r., ze względu na ograniczenia wynikające z przepisów regulujących prawa autorskie. W konsekwencji wniesienie skargi w tym zakresie jest niedopuszczalne, z uwagi na uchybienie 14- dniowemu terminowi do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, liczonemu od dnia doręczenia pisma stronie tj. od dnia 30.09.2010r. Z tego powodu skarga w tym zakresie powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. W odniesieniu natomiast do zarzutów w zakresie nieudzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 4 października 2010 r., zawierający prośbę o udostępnienie opracowań wykonanych przez Centrum Zrównoważonego Rozwoju pt. "Analiza możliwości wykorzystania zasobów wód geotermalnych i powierzchniowych oraz torfów i borowin w okolicy miejscowości R. dla potrzeb rozwoju, rekreacji i lecznictwa" oraz "Koncepcja rozwoju Ośrodka szkoleniowo - wypoczynkowego w D. w oparciu o analizę potencjału zasobów naturalnych dorzecza rzeki C." organ podniósł, iż w tej kwestii zastosowanie znajdują te same ograniczenia, co przedstawione w piśmie organu z dnia 22 września 2010 r., w którym wskazano, że opracowania przygotowane między innymi przez Centrum Zrównoważonego Rozwoju, są wyłączone z generalnego obowiązku udzielania informacji publicznej, ponieważ stanowią własność autorską instytucji o charakterze naukowo-badawczym oraz indywidualnych autorów. Wobec powyższego na przeszkodzie udostępnianiu opracowań wymienionych we wniosku stoją przepisy dotyczące praw autorskich. Żądane opracowania zostały przedstawione Wójtowi Gminy Z. jako informacja o ich opracowaniu. Jednocześnie udostępniając te materiały zastrzeżono, że nie będą one udostępnione Radzie Gminy Z. Z tych względów nie jest możliwe dalsze udostępniania owych publikacji, bez zgody ich autorów. Ponowne przytaczanie tej samej argumentacji było w ocenie organu nieuzasadnione. Na tej podstawie organ wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Wójta Gminy Z. w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym, w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej samej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Wyjaśnić również trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. W dalszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczy dwóch wniosków skarżącego: z dnia 10 września 2010 r. i 4 października 2010 r. W świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w pełni zasadne jest stanowisko skarżącego, iż Wójt Gminy Z. pozostaje w bezczynności co do załatwienia wniosku z dnia 4 października 2010 r. Organ nie przedstawił bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego jego uwzględnienie, bądź odmowę udzielenia informacji publicznej, o której mowa w tym wniosku. Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nie neguje charakteru żądanych przez skarżącego informacji jako informacji publicznych, a jedynie podnosi, że ich udostępnieniu sprzeciwiają się ograniczenia wynikające z przepisów regulujących prawa autorskie. Skargę na bezczynność w przedmiocie wniosku z dnia 4 października 2010 r. należało zatem na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnić zobowiązując organ do jego rozpoznania we wskazanym terminie. Zgoła odmienna sytuacja występuje w odniesieniu do wniosku z dnia 10 września 2010 r., w którym skarżący domagał się udostępnienia siedmiu dokumentów, w tym pięciu stanowiących opracowania instytucji naukowo – badawczych. Wójt Gminy Z. udostępnił dwa dokumenty ( Porozumienie o partnerstwie i współpracy dla realizacji Programu badawczo – rozwojowego Projektu R. z 20.06.2006 r. oraz List intencyjny o współpracy samorządów w sprawie realizacji Projektu R. z 20.06.2006 r.) , a co do pozostałych pięciu poinformował skarżącego pismem z dnia 22 września 2010 r., iż "publikacje te są wyłączone z generalnego obowiązku udzielania informacji publicznej, ponieważ stanowią własność instytucji o charakterze badawczym, a przeszkodą w ich udostępnieniu są przepisy dotyczące ochrony praw autorskich." Pismo to doręczone zostało wnioskodawcy w dniu 30 września 2010 r. Z jego treści wynika zatem wprost, iż organ w zakresie dwóch dokumentów odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, ZAKAMYCZE 2005 r., s 609 ). W ocenie Sądu pismo Wójta Gminy Z. z dnia 22 września 2010 r. zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, a zatem w istocie stanowi decyzję, od której skarżącemu zgodnie z art. 16 ust. 2 przysługiwało odwołanie do organu II instancji. Uznając przeto, iż organ w odniesieniu do wniosku z dnia 10 września 2010 r. nie pozostaje w bezczynności, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę w tej części jako bezzasadną oddalił.