II SAB/Łd 64/18

Dnia 13 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia Obrony Zwierząt w J. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia Obrony Zwierząt w J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Stowarzyszenie Obrona Zwierząt z siedzibą w J. zaskarżyło do sądu administracyjnego bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 5 kwietnia 2017 r., co w ocenie pełnomocnika strony skarżącej stanowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – zwanej dalej: "u.d.i.p.". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że stowarzyszenie od lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności pod adresem http://www.boz.org.pl/monitor. W ramach powyższego, 5 kwietnia 2017 r. strona skarżąca złożyła drogą elektroniczną — za pośrednictwem ePUAP do Gminy P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840) – powoływanej jako: "u.o.z.". Doręczenie wniosku potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia (UPP). Jednak pomimo upływu ustawowych terminów do udzielenia odpowiedzi określonych przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p., do dnia złożenia niniejszej skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że przy wysyłaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej 5 kwietnia 2017 r. skorzystano z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP), specjalnie dedykowanej komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej, która umożliwia składanie pism elektronicznych ze skutkiem prawnym bez konieczności stosowania podpisu kwalifikowanego (Profil Zaufany). Strona skarżąca uzyskała urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie pełnomocnika strony skarżącej Wójt Gminy P. dopuścił się rażącej bezczynności. Dla kwalifikacji bezczynności skarżonego organu znaczenie ma również czas, jaki upłynął od dnia doręczenia wniosku (niemalże rok). W niniejszej sprawie organ obowiązany, ignorując przepisy prawa i orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie udostępnił wnioskowanej informacji, uchylając się jednocześnie od wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w której uzasadniłby swoje stanowisko. Z uwagi na powyższe skarga niniejsza jest konieczna i usprawiedliwiona. Na tej podstawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 5 kwietnia 2017 r., a także o stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wyjaśnił, że 26 marca 2018 roku do Urzędu Gminy P. wpłynęła skarga Stowarzyszenia Obrona Zwierząt w J. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto w latach poprzednich) 4. jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? 5. ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. W ocenie organu niewątpliwie strona skarżąca wnioskowała o udzielenie informacji publicznej w zakresie wyżej podanym w formie elektronicznej. Wyłącznie błąd ludzki pracownika urzędu, który nie powinien mieć miejsca, spowodował brak odczytania przesłanego wniosku. Powzięcie informacji o złożonym wniosku (skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi) skutkowało niezwłocznym udzieleniem żądanej informacji stronie skarżącej. Brak działania organu nie był spowodowany świadomym i celowym działaniem powodującym rażące naruszenie prawa. Potwierdzają ten fakt udzielone odpowiedzi z 22 stycznia 2018 r., 5 stycznia 2015 r. oraz z 9 kwietnia 2018 r. Organ wyjaśnił również, że w związku z wciąż rozwijaną platformą ePUAP, skrzynka pocztowa została rozdzielona na dwie, tj. na domyślną, na którą wpływa większość pism oraz na skrzynkę - skład ESP, na którą wpłynęło pismo Stowarzyszenia Obrona Zwierząt. Z uwagi na to, że Urząd Gminy nie posiada w pełni funkcjonującego elektronicznego obiegu dokumentów wniosek Stowarzyszenia Obrona Zwierząt nie został odczytany. Organ dodał, że strona skarżąca kilkakrotnie występowała o udostępnienie informacji publicznej, a odpowiedź na wniosek uzyskiwała zawsze w wymaganym terminie. Ewentualnie uprzednio skierowany, przez stronę skarżącą, monit spowodowałby udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w wymaganym terminie. W związku z powyższym Wójt Gminy P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać wszakże należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – zwanej: "k.p.a". W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, gdyż stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe i niekwestionowane przez organ, że żądana przez skarżące stowarzyszenie informacja, dotycząca sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Równie niesporne jest, że organ nie udostępnił żądanej informacji w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że informacja ta została udostępniona we wskazanej we wniosku formie (drogą e-mailową) w terminie 14 dni od otrzymania skargi przez organ administracji (tj. 9 kwietnia 2018 r.). Powyższe wskazuje, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, bowiem nie załatwił wniosku z dnia 5 kwietnia 2017 r. w ustawowym terminie. Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie była to bezczynność, mająca charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem po wniesieniu skargi informacja publiczna została udostępniona wnioskodawcy, zaś uchybienie terminu spowodowane było wyłącznie problemami organizacyjnymi w zakresie obiegu korespondencji elektronicznej, leżącymi po stronie organu administracji. Przeoczenie wniosku z dnia 5 kwietnia 2017 r. nie wskazuje zatem na złą wolę organu, tym bardziej, że inne wnioski stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w podobnym zakresie, tyle że za inne lata (2014, 2017), były załatwiane przez organ terminowo, a strona skarżąca nigdy nie kwestionowała uzyskanej odpowiedzi. Te okoliczności, zdaniem Sądu, wykluczają możliwość uznania uchybienia terminowi do udostepnienia żądanej informacji publicznej, za rażące naruszenie prawa. W tym miejscu podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia określonych prawem działań. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, tj. po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się organ dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do dokonania czynności względnie wydania aktu, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1a w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł wyłącznie o stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 wyroku), albowiem samo uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże wskazane naruszenie miało charakter nieumyślny i wynikało z mylnego przekonania organu, że w ogóle nie otrzymał takiego wniosku. Tymczasem wniosek ten został doręczony organowi, co potwierdza jednoznacznie UPP, ale automatycznie został skierowany do innej skrzynki odbiorczej. Niestety winę za to ponosi wyłącznie organ, bowiem skutków wadliwej organizacji obiegu korespondencji elektronicznej nie można przerzucać na skarżące stowarzyszenie. Wskazać jednak trzeba, że gdy tylko organ dostrzegł swoją pomyłkę, to bez zbędnej zwłoki udzielił skarżącemu stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek. Dlatego też sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku (pkt 2 wyroku). Jednocześnie brak było podstaw do oddalenia skargi z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wniosek już po wniesieniu skargi do sądu. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego stowarzyszenia ich zwrot od organu w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1800 ze zm.) na kwotę 480,-zł. dc