II SAB/Łd 64/19

Dnia 18 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A. Ł. na bezczynność Rady Powiatu [...] w sprawie rozpoznania wniosku o sprzedaż nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. MR M.Ł. i A.Ł. skierowali skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Radę Powiatu [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 29 listopada 2018 roku o sprzedaż nieruchomości. Autorzy skargi wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i/lub przewlekłego prowadzenia postępowania co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, iż działając na podstawie art. 227 w zw. z art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), pismem z dnia 29 listopada 2018 roku złożyli do Rady Powiatu [...] skargę na Starostę Powiatu [...] ze względu na zaniedbania i nienależyte wykonywanie zadań oraz przewlekłe załatwianie sprawy w przedmiocie wniosku z dnia 13 marca 2018 roku mającego na celu sprzedaż działki nr 1250/3 położonej w miejscowości S. Do daty sporządzenia skargi, jej autorzy nie otrzymali jakiejkolwiek merytorycznej odpowiedzi organu powiatu. Skarga, jak wyjaśnili jej autorzy, nie odnosi się do rozstrzygnięcia samego wniosku z dnia 13 marca 2018 roku i toku procedowania nad tym wnioskiem, a tego, iż organ (Rada Powiatu [...]) w ogóle nie odniósł się do skargi na Starostę Powiatu [...]. Pismem z dnia 3 grudnia 2018 roku Starosta [...] przesłał odpowiedź na skargę. Jednakże, niezależnie od tejże odpowiedzi, Starosta zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie był władny do udzielenia odpowiedzi w przedmiocie skargi, a ponadto w zaistniałej sytuacji Starosta postawił się w miejscu sędziego we własnej sprawie, co również – zdaniem skarżących – jest niedopuszczalne. Organ powiatu, czyli Rada Powiatu, nie przestrzegając postanowień art. 36 K.p.a., dopuścił się naruszenia przepisów prawa, bowiem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (art. 35 K.p.a.) organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, nie wspominając już w ogóle o pouczeniu o prawie do ponaglenia. Z powyższego wynika, że organ jest w bezczynności, jeżeli w określonych wyżej terminach nie wyda aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, bądź nie wyznaczy nowego terminu załatwienia sprawy, czy nie poinformuje strony, że jest np. niewłaściwy w sprawie. Rada Powiatu [...] pozostaje w bezczynności co najmniej od dnia doręczenia skargi na Starostę [...] w listopadzie 2018 roku. Dalej skarżący napisali, iż o każdej przeszkodzie można stronę zainteresowaną zawsze pismem poinformować. Brak bowiem jakiegokolwiek zainteresowania, jakiejkolwiek odpowiedzi świadczy o tym, iż interes strony (jednostki) jest zepchnięty na margines, a to świadczy o bezczynności tegoż organu. Brak podejmowania uchwały ze strony Rady Powiatu [...], w tym nieinformowanie o przyczynach zwłoki, brak wyznaczania jakiegokolwiek terminu, stanowi – w skarżących – o zaniedbaniach i nienależytym wykonywaniu zadań powierzonych Radzie Powiatu w ramach art. 16a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatu (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 995), a nade wszystko o przewlekaniu załatwianiu sprawy, czym z całą pewnością potwierdza się bezczynność Rady Powiatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie podnosząc, iż w dniu 22 listopada 2018 roku otrzymał skargę M.Ł. i A.Ł. na Starostę Powiatu [...], w której autorzy zarzucili zaniedbania i nienależyte wykonywanie zadań oraz przewlekłe załatwianie sprawy złożonego przez nich wniosku z dnia 13 marca 2018 roku mającego na celu sprzedaż na ich rzecz w drodze bezprzetargowej nieruchomości. Starosta [...] pismem z dnia 3 grudnia 2018 roku poinformował skarżących, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym terminy administracyjne, bowiem żądanie sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie nieruchomości w trybie bezprzetargowym) nieruchomości nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu poprzez wydanie decyzji w myśl art. 104 K.p.a. Jednak z uwagi na skomplikowany charakter sprzedaży nieruchomości, dbając o interes publiczny organ dokonał ponownej analizy sprawy i przeprowadził konsultację z Wydziałem Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. W wyniku tego zwrócono się do Wójta Gminy S. o wypowiedzenie się w sprawie komunalizacji nieruchomości, o czym skarżący zostali poinformowani. Trwająca od sierpnia do listopada 2018 roku zwłoka w udzieleniu informacji przez Wójta Gminy S. była powodem wydłużenia terminu udzielenia odpowiedzi skarżącym. W dniu 4 grudnia 2018 roku Starosta otrzymał z Wydziału Gospodarki Nieruchomościami [...]UW w Ł. kopię wystąpienia skarżących w sprawie sprzedaży nieruchomości oraz wniosku o objęcie nadzorem postępowania Starostwa Powiatowego w W. i ewentualnego wniosku o skomunalizowanie się na tejże działce przez gminę, prosząc jednocześnie o przedłożenie szczegółowych wyjaśnień w tej kwestii. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia 11 grudnia 2018 roku informując m.in. o przeprowadzonym postępowaniu dotyczącym założenia księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa oraz o przekazaniu pisma do Wójta Gminy S. w sprawie komunalizacji nieruchomości. Tym samym w dniu 20 grudnia 2018 roku do organu wpłynęło zawiadomienie [...]UW w Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku przez gminę własności nieruchomości Skarbu Państwa. Rozpoczęcie przez Wojewodę postępowania komunalizacyjnego z urzędu potwierdza słuszność podjętych przez organ działań dotyczących nieruchomości w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa jako interesu publicznego. Pomimo podjętych działań organ w dniu 18 lutego 2019 roku otrzymał ponaglenie skarżących skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Analizując ponaglenie Starosta pismem z dnia 22 lutego 2019 roku przekazał Wojewodzie [...] wspomniane ponaglenie, bowiem to Wojewoda, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 5 marca 2019 roku wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby do załatwienia sprawy sprzedaży nieruchomości miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których skarżący złożyli ponaglenie i uznał je za niedopuszczalne jako złożone w trybie art. 37 K.p.a. Jak podkreślił organ, dokumentacja w sprawie została przekazana Wojewodzie [...] pismem z dnia 11 grudnia 2018 roku. W dalszym toku postępowania skarżący pismem z dnia 15 marca 2019 roku zwrócili się do Starosty [...] z prośbą o przesłanie ponaglenia do wskazanego przez nich organu wyższego stopnia (czyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego). W odpowiedzi pismem z dnia 26 marca 2019 roku organ poinformował skarżących o prawidłowym przekazaniu ponaglenia do Wojewody [...]. W związku z kolejnym wystąpieniem skarżących do Wojewody [...] pismem z dnia 4 kwietnia 2019 roku Wojewoda wystąpił do Rady Powiatu o udzielenie szczegółowych wyjaśnień w zakresie podjętych przez Radę czynności w sprawie. Przewodniczący Rady Powiatu pismem z dnia 15 kwietnia 2019 roku poinformował Wojewodę, że Rada Powiatu nie rozpatrywała skargi na bezczynność Starosty [...] w procedurze zbycia nieruchomości, bowiem stwierdziła, że w świetle obowiązującego prawa skarga ta nie mieści się w zakresie zadań i kompetencji rady powiatu. W następstwie złożonego przez skarżących bezpośrednio do SKO w S. ponaglenia, pismem z dnia 26 kwietnia 2019 roku SKO w S. poinformowało zainteresowanych, że sprawy z zakresu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa leżą poza jego kompetencjami, zatem SKO nie może podjąć żadnych działań merytorycznych w sprawie. W tym samym czasie Wojewoda [...] pismem z dnia 26 kwietnia 2019 roku wystąpił do Starosty o przedłożenie dokumentów w związku z postępowaniem dotyczącym nieodpłatnego nabycia (komunalizacji) z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku przez gminę własności nieruchomości. Wnioskowane dokumenty zostały przesłane do Wojewody pismem z dnia 23 maja 2019 roku. W rezultacie, decyzją z dnia [...] roku znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa. W dniu 6 czerwca 2019 roku do Rady Powiatu [...] wpłynęło pismo w sprawie przekazania skargi na bezczynność Starosty [...], Wojewodzie [...]. Pismem z dnia 17 czerwca 2019 roku Przewodniczący Rady Powiatu przekazał Wojewodzie [...] skargę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] w piśmie z dnia 3 lipca 2019 roku wyjaśnił, że skargę należało uznać za bezzasadną, gdyż gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa przez starostów jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. W dniu 24 czerwca 2019 roku skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Rady Powiatu [...] na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostwo Powiatowe w W. - Radę Powiatu [...]. W związku z tym, Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu [...], na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2019 roku zapoznała się z tą skargą oraz z informacją o sposobie postępowania w sprawie wcześniejszej skargi na Starostę [...]. W rezultacie Komisja stwierdziła, że nie nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Powiatu [...], gdyż Rada Powiatu nie miała możliwości zapoznania się ze skargą. Komisja stwierdziła również, że sposób postępowania w sprawie złożonej skargi był prawidłowy, gdyż przedmiot sprawy znajduje się w zakresie administracji rządowej, a tym samym rozpatrzenie skargi nie należy do kompetencji Rady Powiatu. W konkluzji odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż w sprawie nie można mówić o zaniechaniu działania po stronie Rady Powiatu [...], która nie była właściwa do rozpatrzenia skargi na bezczynność Starosty [...], z uwagi na fakt, iż zarzucany Staroście przedmiot bezczynności dotyczył zadań zleconych z zakresu administracji rządowej co czyniło Wojewodę [...] właściwym do rozpatrzenia stawianych zarzutów, co też tenże uczynił. W ocenie organu powinno to skutkować odrzuceniem ewentualnie oddaleniem złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 27 września 2019 roku odrzucił skargę M.Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne (takie jak decyzje, postanowienia) oraz akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W treści rozpoznawanej skargi skierowanej do Sądu, jej autor zarzucił Radzie Powiatu [...] bezczynność lub/i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ich skargi z dnia 29 listopada 2018 roku na Starostę [...] ze względu na zaniedbania i nienależyte wykonywanie zadań oraz przewlekłe załatwienie sprawy w przedmiocie wniosku o sprzedaż działki (wniosek z dnia 13 marca 2018 roku). Sięgając do treści pisma z dnia 29 listopada 2018 roku należy dostrzec, iż skarga na Starostę Powiatu [...] została oparta na treści art. 227 w zw. z art. 229 pkt 4 K.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi – w tym przepisie przewidzianej – może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Użyte w cytowanym artykule sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż przedmiotem tej skargi mogą być także inne okoliczności w nim nie wymienione, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje bowiem w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Nadto, dodać trzeba, iż do rozpatrywania tego rodzaju skarg właściwe są organy określone w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 229-230. Do skarg uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma natomiast zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. Skarga przewidziana w ww. przepisach Kodeksu uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Sprawy skargowe rządzą się swoimi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej jako: "P.p.s.a."). Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 marca 2013 roku, sygn. I OSK 318/13; z dnia 18 lipca 2012 roku, sygn. I OSK 1589/12; z dnia 25 lutego 2009 roku, sygn. II OSK 241/09; z dnia 14 października 2010 roku, sygn. II OSK 2019/10; z dnia 12 marca 2008 roku, sygn. II OSK 314/08; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiot samej skargi opisanej w art. 227 K.p.a. został ujęty bardzo szeroko, a może nim być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 roku, sygn. I OSK 717/12). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż rozpoznawana skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Zawiera ona krytykę Rady Powiatu, a tę skarżący winni skierować do właściwego organu – określonego w art. 229 i art. 230 K.p.a. – w skardze powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a. Ogólnie niezadowolenie z działania (lub bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania) organu nie podlega bowiem kontroli ze strony sądu administracyjnego. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a orzekł, jak w postanowieniu. E.S.