II SAB/Łd 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] Pracowników Sądownictwa i Prokuratury z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 9 lutego 2022 r.; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. na rzecz strony skarżącej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] Pracowników Sądownictwa i Prokuratury z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZ2 "[...]" Pracowników Sądownictwa i Prokuratury zaskarża bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Wobec powyższego wniosła o zobowiązanie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej do załatwienia wniosku z 9 lutego 2022 r., wymierzenie Prezesowi Sądu Okręgowego w Ł. grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – ze zm. – p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wyjaśniła, że 9 lutego 2022 r. wniosła o udostępnienie zanonimizowanej informacji w zakresie: wysokości wynagrodzenia zasadniczego w przeliczeniu na pełny etat pracowników zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego, wysokości wynagrodzenia zasadniczego w przeliczeniu na pełny etat w grupie zawodowej urzędników sądowych zatrudnionych na stanowisku sekretarza sądowego, przedziału wysokości ("widełki") dodatku funkcyjnego z rozbiciem na wydziały i oddziały. Skanem pisma z 24 lutego 2022 r. Prezes Sądu Okręgowego w Ł. przekazał skarżącej tabelę zawierającą osobno średnią wysokość dodatku funkcyjnego dla wydziałów i oddziałów - która to informacja nie była wnioskowana. Zamiast wnioskowanych informacji w tabeli wpisano: "Nie podano wysokości dodatku funkcyjnego, z uwagi na możliwość identyfikacji pracowników". Pismem z 24 lutego 2022 r., skierowanym na adres poczty elektronicznej skarżąca zwróciła się od organu o wydanie decyzji oraz doręczenia decyzji na adres poczty elektronicznej oraz adres do korespondencji. Pismem z 1 marca 2022 r. skierowanym na wskazany adres poczty elektronicznej (w formie skanu) oraz na adres do korespondencji Prezes Sądu Okręgowego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 21 lutego 2022 r. i poinformował o możliwości złożenia skargi na bezczynność organu. Pismo to zostało doręczone na adres korespondencyjny 7 marca 2022 r. Zdaniem skarżącej organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie rozpoznał wniosku zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej i pozostaje w bezczynności. Zdaniem skarżącej nie ulega również wątpliwości, że informacje, o które wystąpiła stanowią informację publiczną, a organ nie podważył tej okoliczności. Skarżąca dodała, że pisma organu z 24 lutego oraz 1 marca 2022 r. nie sposób uznać za decyzje, które funkcjonują w obrocie prawnym, przede wszystkim ze względu na brak jednoznacznego rozstrzygnięcia obejmującego wskazanie podstawy prawnej. Nie można także uznać, że jakakolwiek decyzja rozstrzygająca w sprawie wniosku została podpisana, doręczona i w konsekwencji wprowadzona do obrotu prawnego. Tym samym wniosek nie został rozpoznany pomimo upływu przepisanych prawem terminów. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że decyzją Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. z 11 maja 2022 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej objętej wskazanym wyżej wnioskiem, zaś przedmiotowa skarga została doręczona do siedziby Sądu Okręgowego w Ł. 29 kwietnia 2022 r. w konsekwencji organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek z 9 lutego 2022r. pismem z 24 lutego 2022 r. wnioskodawcy udzielono informacji, że nie podlegają ujawnieniu dane o wysokości wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego, bowiem wynagrodzenia są w tej samej wysokości, podanie wysokości wynagrodzenia zasadniczego urzędników zatrudnionych na stanowisku sekretarza sądowego spowodowuje możliwość identyfikacji pracowników, informacji co do przedziału wysokości dodatku funkcyjnego z rozbiciem na wydziały i oddziały udzielono poprzez wskazanie uśrednionej wysokości owego dodatku w wydziałach i oddziałach, a jednocześnie wskazano, że nie podano wysokości dodatków funkcyjnych w wydziałach i oddziałach z uwagi na możliwość identyfikacji pracowników. Pismem z 24 lutego 2022 r. przesłanym także za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżąca wniosła o wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, celem wniesienia odwołania w trybie art. 16 ustawy. Pismem z 1 marca 2022 organ poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje stanowisko wyrażone pismem z 24 lutego 2022 r., a także, że jeśli wnioskodawca nie zgadza się z przedmiotową interpretacją - ma możliwość wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność organu. W dniu 29 kwietnia 2022 roku, do siedziby Sądu Okręgowego w Ł. doręczono przedmiotową skargę. Po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w skardze Prezes Sądu Okręgowego w Ł. dokonał ponownej analizy żądania i odmówił udostępnienia informacji objętej przedmiotowym wnioskiem. W piśmie procesowym z 20 maja 2022 r. skarżąca podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm. - u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Niesporne jest, że adresat wniosku – Prezes Sądu Okręgowego w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie jest również kwestionowane, że informacje o udostępnienie których wnioskowała skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Prezes Sądu Okręgowego w Ł. był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 31 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W niniejszej sprawie bezspornie organ wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji po wniesieniu skargi do sądu. Wobec powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 9 lutego 2022 r. ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku (w tym przypadku decyzją odmowną) przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 9 lutego 2022 r. (punkt drugi sentencji wyroku). Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a po otrzymaniu przez organ skargi odpowiedź na wniosek została skarżącemu przekazana. Nie można więc zarzucić, że organ uchylał się od udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z tych przyczyn nie ma także uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem jej jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne. W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny, w związku z czym oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. dc