II SAB/Łd 65/19

Dnia 15 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 roku sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie załatwienia wniosku o wydanie kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szklarni - oddala skargę. ał Pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. T. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy R. w sprawie załatwienia wniosku o wydanie kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szklarni z dnia [...] marca 1988 r., Nr [...]. W motywach skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 6 marca 2019 r. skarżący złożył do Urzędu Gminy w R. wniosek o wydanie kserokopii decyzji z dnia [...] marca 1988 r., Nr [...]. Pomimo ponagleń, skargi i zażaleń, powyższego dokumentu skarżący nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, iż w dniu 6 marca 2019 r. T. O. złożył w urzędzie pismo, w którym wnioskował o kserokopię decyzji o pozwoleniu na użytkowanie szklarni z dnia [...] marca 1988 r. Nr [...]. W archiwum zakładowym Urzędu Gminy w R. nie znaleziono przedmiotowego dokumentu. W toku postępowania, pismem z dnia 14 marca 2019 r. znak: [...] wystąpiono do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii przedmiotowej decyzji. W dniu 11 kwietnia 2019 r. do urzędu wpłynęło pismo z dnia 5 kwietnia 2019 r. znak: [...] z [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., Biuro Administracji i Logistyki, Oddział Archiwum Zakładowe informujące o braku posiadania przedmiotowej decyzji. Wobec tego, pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. znak [...], wystąpiono do Archiwum Państwowego w P. z takim samym zapytaniem. W dniu 24 kwietnia 2019 r. do urzędu wpłynęło pismo z dnia 18 kwietnia 2019 r. znak: [...] z Archiwum Państwowego w P. informujące o braku posiadania przedmiotowej decyzji. O powyższych czynnościach T. O. został powiadomiony pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. znak: [...]. T. O. w dniu 30 maja 2019 r. złożył w urzędzie skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na działalność Urzędu Gminy w R.. Skarga została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...], w którym stwierdziło brak podstaw do podejmowania przez Kolegium działań przewidzianych w art. 37 ust. 6 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło min., że T. O. nie występował o wydanie uwierzytelnionego odpisu decyzji, lecz tylko o jej kserokopię, co nie rodzi żadnych skutków procesowych w przypadku niespełnienia żądania. Ponadto w dniu 4 czerwca 2019 r. za pomocą platformy epuap został złożony wniosek do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. o przesłanie uwierzytelnionej kopii pozwolenia z dnia [...] marca 1988 nr [...]. W odpowiedzi z dnia 25 czerwca 2019 r. znak: [...] organ otrzymał protokół z dnia 3 grudnia 2002 r., w którym opisana jest przedmiotowa decyzja, jednak brak jest jej kopii. Wójt Gminy R. wyjaśnił, iż mimo podjętych wielu czynności wyjaśniających, organ nie odnalazł akt sprawy, w tym żądanej decyzji, o którą kserokopię wystąpił skarżący. Organ nadmienił, że decyzja ta została wydana przed powstaniem Gminy R. (tj. przed 27 maja 1990 r.) i nie jest decyzją Wójta Gminy R.. Nadto organ wskazał, iż z odwołania skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6 lutego 2019 r. wynika, iż dysponuje on przedmiotową decyzją. Składając wniosek z dnia 6 marca 2019 r. skarżący okazał kserokopię do wglądu pracownikowi Urzędu Gminy R., nie wyrażając zgody na wykonanie kserokopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania stosownego aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania organu nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 52 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. (§ 2). Z powyższego wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W rozpoznawanej sprawie skarżący T. O. w dniu 6 marca 2019r. wniósł do Urzędu Gminy w R. wniosek o wydanie kserokopii decyzji z [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie szklarni o powierzchni ok. 25 m². W archiwum zakładowym Urzędu Gminy w R. nie znaleziono przedmiotowego dokumentu. Wobec powyższego, pismem z dnia 14 marca 2019 r. wystąpiono do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii przedmiotowej decyzji. W dniu 11 kwietnia 2019 r. do urzędu wpłynęło pismo z dnia 5 kwietnia 2019 r. z [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., Biuro Administracji i Logistyki, Oddział Archiwum Zakładowe informujące o braku posiadania przedmiotowej decyzji. Wobec tego, pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r., wystąpiono do Archiwum Państwowego w P. z takim samym zapytaniem. W dniu 24 kwietnia 2019 r. do urzędu wpłynęło pismo z dnia 18 kwietnia 2019 r. z Archiwum Państwowego w P. informujące o braku posiadania przedmiotowej decyzji. O powyższych czynnościach T. O. został powiadomiony pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. Skarżący pismem z dnia 25 maja 2019 r. wniósł "skargę" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., na działalność Urzędu Gminy w R.. Ww. pismo organ ten słusznie zatem potraktował jako ponaglenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...], w którym stwierdziło brak podstaw do podejmowania przez Kolegium działań przewidzianych w art. 37 ust. 6 k.p.a. W świetle powyższego, skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną pod względem formalnym, gdyż skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1 a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Stosownie do art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego na tle art. 73 § 1 k.p.a., wynika, że strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednak nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Organ nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1462/10, LEX nr 1070340, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 790/10, LEX nr 993460, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 831/12, LEX nr 1298644, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 122/12, Opublikowano: ONSAiWSA 2013/4/62). W wyroku z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt GSK 898/04 Naczelny Sąd Administracyjny podał, że: " (...) Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki jak i innych nowoczesnych urządzeń. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania może żądać, aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych." Zatem, organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności o charakterze techniczno-usługowym, bez względu na rodzaj czy charakter tej techniki (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 78/17, LEX nr 2283642). Kierując się powyższym, stwierdzić w efekcie należy, że żądanie wydania przez organ kserokopii pism, nie mieści się w prawie strony do przeglądania akt sprawy, ani też w prawie do sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, pozostawia bowiem im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień. Strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, opublikowano: Wokanda 2002/1/26, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 332/08, LEX nr 509391, wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2997/12, LEX nr 1579468). Stąd też zasadnie organ II instancji odmówił sporządzenia i wydania kopii wskazanych dokumentów. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, organ nie miał, wynikającego z przepisu prawa obowiązku dokonania czynności o usługowo-technicznym charakterze, a dokonane czynności faktyczne - poszukiwanie żądanego dokumentu - nie rodzą skutku w zakresie bezczynności organu czy też przewlekłości postępowania. Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. A. P.