II SAB/Łd 66/08

Dnia 24 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 roku przy udziale--- sprawy ze skargi D.W., J. W. i J. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie w zakresie udzielenia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 6 października 2008 r. D. W., J. W. i J. W. wystąpili do Wojewody Ł. na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112, poz. 1198 ze zm.) o udzielenie informacji "czy na skutek wniosku [...] im. A. S. z dnia [...] r. Wojewoda Ł. wszczął postępowanie w sprawie ich uwłaszczenia". Istota wniosku skarżących sprowadzała się do ustalenia czy wydanie decyzji uwłaszczeniowej było wyłączną inicjatywą osób pracujących w urzędzie wojewódzkim czy też Wojewoda Ł. jako organ administracji publicznej wszczął w tej sprawie postępowanie. W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Geodezji Ł. Urzędu Wojewódzkiego w Ł., działający z upoważnienia Wojewody Łódzkiego, pismem z dnia 22 października 2008 r. [...] poinformował wnioskodawców, że na wniosek Likwidatora [...] im. A. S. w likwidacji toczyło się przed Wojewodą Ł., postępowanie administracyjne w sprawie uwłaszczenia nieruchomości w Ł. przy ul. A. [...], które zakończone zostało decyzją z dnia [...]r. (znak:[...]) wydaną z upoważnienia Wojewody Ł. W dniu 22 października 2008 r. D. W., J. W. i J. W. złożyli skargę na bezczynność Wojewody Ł. w zakresie udzielenia informacji publicznej i wnieśli o stwierdzenie obowiązku jej udzielenia w żądanym zakresie. Wskazali, że Wojewoda Ł. nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania oraz, że skarżący nie są w stanie ustalić czy i kiedy wniosek podmiotu uwłaszczonego został doręczony organowi administracji publicznej. Powołali się na przepis art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem żądane przez nich informacje nie zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. W piśmie z dnia 24 października 2008 r. skarżący wystąpili do Wojewody Ł., w którym wskazali, że w związku z tym, że nie została im udzielona żądana informacja publiczna, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. pozostaje nadal aktualna. Podkreślono również, że pomimo upływu ustawowego terminu nie została im udzielona informacja publiczna w zakresie: "w jakiej dacie podmiot uwłaszczony doręczył organowi administracyjnemu (Wojewodzie Ł.) żądanie wydania decyzji w przedmiocie uwłaszczenia?" (...) oraz "jakim dokumentem i na jakiej podstawie prawnej Wojewoda Ł. przekazał własne kompetencje od wydawania decyzji administracyjnych Urzędowi Wojewódzkiemu w Ł.?". Wnioskiem z dnia 27 października 2008 r. D. W., J. W. i J.W. zwrócili się do Wojewody Ł. o udzielenie informacji publicznej "co do charakteru upoważnienia wykorzystywanego przez Dyrektora Wydziału Geodezji Ł. Urzędu Wojewódzkiego P. K.". W odpowiedzi na skargę z dnia 4 listopada 2008 r. Wojewoda Ł. wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Organ wskazał, że skarżący nie złożyli zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., tym samym nie wyczerpali środków zaskarżenia jakie im służyły w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Ł. W zakresie pisma skarżących z dnia 24 października 2008 r., organ administracji wskazał, że zakres tego pisma jest inny, od tego który został określony we wniosku z dnia 6 października 2008 r.. Organ wskazał, iż pismo to zostanie rozpatrzone jako kolejna prośba o udzielenie informacji publicznej. Natomiast co do wniosku skarżących z dnia 27 października 2008 r. organ administracji zaznaczył, że jest w trakcie rozpoznawania. W dniu 12 listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek skarżących z prośbą o zobowiązanie Wojewody Ł. do udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym w skardze oraz o wymierzenie grzywny, jeśli jest to warunkiem koniecznym do rozpoznania skargi. Wskazano, że w piśmie z dnia 22 października 2008 r. Ł. Urząd Wojewódzki udzielił informacji, która nie wyczerpywała treści żądania. W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2009 r. strona skarżąca wskazała, iż stroną niniejszego postępowania jest organ administracji rządowej – Wojewoda Ł., natomiast odpowiedź na skargę z dnia 4 listopada 2008 r. opatrzona jest nagłówkiem "Ł. Urząd Wojewódzki". Pismo to w ocenie skarżących jest nieskuteczne i nie może być uwzględnione jako stanowisko organu. Ani z treści pisma, ani z jego formy nie wynika, aby pochodziło ono od właściwej jednostki organizacyjnej. Brak jest również dokumentu wykazującego umocowanie Dyrektora Wydziału Geodezji P. K. do zastępowania Wojewody. W ocenie skarżących działanie Dyrektora Wydziału Geodezji jest nieskuteczne, co czyni wniosek o zobowiązanie Wojewody Ł. do zajęcia stanowiska w sprawie w pełni zasadnym. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. skarżący poparli skargę i oświadczyli, że wniosek o wymierzenie grzywny na tym etapie postępowania jest nieaktualny. Oświadczyli, że treść odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora Wydziału Geodezji P. K. na wniosek skarżących nie odpowiada w pełni pytaniu zawartemu we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zobowiązał Wojewodę Ł. do wskazania umocowania dla P. K. do udzielenia za Wojewodę Ł. odpowiedzi skarżącym na ich wniosek o dostęp do informacji publicznej z dnia 6 października 2008 r.. W odpowiedzi organ administracji wskazał na upoważnienie Wojewody Ł. z dnia [...] r. znak:[...] udzielone Dyrektorowi Wydziału Geodezji P. K. do prowadzenia spraw należących do zadań Wydziału Geodezji oraz zarządzenie Dyrektora Generalnego Ł. Urzędu Wojewódzkiego w Ł. nr [...], z dnia [...] r. w sprawie sposobu udostępniania informacji publicznej w Ł. Urzędzie Wojewódzkim w Ł. (zmienione zarządzeniem nr [...], z dnia [...] br.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p,p,s,a,, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mięli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy rozstrzygnięcie lub czynność nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one podjęte przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Łódzkiego w udzieleniu informacji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział bowiem tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33) Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mięli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, o bezczynności organu mówimy, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W realiach niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż Wojewoda Łódzki nie pozostawał bezczynny, wobec wniosków strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych, organ administracji publicznej na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, udzielał jej odpowiedzi w formie pisemnej, udostępniając w każdym przypadku żądaną informację. Miało to bowiem miejsce w pismach z dnia 22 października 2008 r. i 31 października 2008 r. Okoliczność, iż udzielane odpowiedzi nie były dla strony wystarczające, nie świadczy o bezczynności Wojewody Ł. który zadośćuczynił żądaniu strony. W tym stanie rzeczy, brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność Wojewody Ł. i zastosowania przepisu art. 149 p.p.s.a., w myśl, którego sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie powyższy przepis nie może mieć zastosowania, bowiem organ udostępnił stronie żądaną informację publiczną, co oznacza, iż nie można mówić o jego bezczynności. Warto również zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie sąd zobligowany był ustalić wyłącznie, czy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Poza zakresem rozważań sądu, pozostawała natomiast merytoryczna ocena poprawności udzielanych stronie informacji. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 194/06, LEX nr 318035). Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez Wojewodę Ł. w odpowiedzi na skargę, podnoszącego zarzut niedopuszczalności skargi z uwagi na nie wyczerpanie trybu postępowania, należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się jej przepisy. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, LEX nr 265495, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 45/08 system CBOIS). Na marginesie wskazać również należy, że skarżący kwestionowali uprawnienie Dyrektora Wydziału Geodezji Ł. Urzędu Wojewódzkiego .P. K. do działania w imieniu Wojewody Ł.. Z nadesłanych przez organ administracji dokumentów jednoznacznie wynika, że Dyrektor Wydziału Geodezji Ł. Urzędu Wojewódzkiego P. K. jest uprawniony do reprezentowania organu i jednocześnie do udzielania w jego imieniu informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. D.T.