II SAB/Łd 67/16

Dnia 13 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 roku sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej legalności budowy stacji trafo i linii SN i NN 1. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej I. P. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 6. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. W dniu 23 lutego 2016 r. I. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności budowy stacji trafo i linii SN i NN. Uzasadniając skargę strona wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 16 czerwca 2014 r. zwróciła się do organu o kontrolę budowy urządzeń elektroenergetycznych na jej posesji, a w dniu 16 lipca 2014 r. rozszerzyła wniosek o sprawdzenie legalności urządzeń przesyłowych na działce budowlanej, stanowiącej jej własność. PINB w dniu [...] wydał prawomocne postanowienie nr [...], znak [...] w sprawie samowolnie zrealizowanych linii SN 15kV wraz ze stacją trafo, które w dniu [...] uzyskało przymiot ostateczności. Skarżąca podniosła, że organ nie reaguje na jej wnioski o wyegzekwowanie obowiązków nałożonych rzeczonym postanowieniem na właściciela urządzeń przesyłowych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wyjaśnił, że w dniu 16 czerwca 2014 r. I. P. zwróciła się do organu z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli budowy linii NN, linii SN ze stacją trafo wraz z 11 żelbetowymi słupami ulokowanymi na jej posesji - dz. nr ewid. 810/3, 810/4, 810/6, 810/7, 810/8 położonych w Ł.w obrębie [...], gmina B.. Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. strona uściśliła wniosek, że żąda sprawdzenia legalności wybudowanych urządzeń przesyłowych na jej posesji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w toku podjętych czynności pismem z dnia 23 lipca 2014 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek I. P. postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy stacji trafo i linii SN i NN zlokalizowanych na działkach wyżej wskazanych, wyznaczając jednocześnie na dzień 7 sierpnia 2014 r. oględziny. Na podstawie oględzin organ ustalił, że na nieruchomości skarżącej zlokalizowane są następujące obiekty liniowe, tj. stacja transformatorowa 15/04 kV, znajdująca się na dz. nr ewid. 810/3 wraz z linią energetyczną SN średniego napięcia 15 kV, biegnącą przez działki 810/3, 810/7, 810/8, obręb [...], gmina B. oraz linią niskiego napięcia NN przebiegającą przez dz. nr ewid. 810/3, 810/4, 810/6. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu skargi z dnia 28 lipca 2014 r. I. P. na bezczynność PINB w B. w przedmiocie załatwienia w/w sprawy, wyznaczył organowi dodatkowy termin jej załatwienia do dnia 22 września 2014 r. Kontynuując postępowanie organ postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł. Rejon Energetyczny B.: obowiązek opracowania i przedstawienia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości eksploatacji oraz prawidłowości budowy i przebudowy stacji transformatorowej 15/04 kV 8-0057 w Ł. znajdującej się na dz. nr ewid. 810/3 wraz z linią energetyczną średniego napięcia 15 kV, biegnącą przez działki 810/3, 810/7, 810/8, gmina B. oraz obowiązek uzyskania i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla samowolnie zrealizowanej linii średniego napięcia 15 kV, zlokalizowanej na dz. nr ewid. 810/3, 810/7, 810/8, obręb [...], gmina B., wraz ze stacją transformatorową 15/04 kV 8-0057 zlokalizowaną na dz. nr ewid. 810/3, obręb [...], gmina B. - w terminie do dnia 15 lipca 2015 r. Po rozpatrzeniu wniosku I. P. z dnia 21 kwietnia 2015 r. organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił uzupełnienia powyższego postanowienia z dnia [...] w zakresie jego rozstrzygnięcia. W toku dalszych czynności w dniu 23 lipca 2015 r., w związku z pismem I. P. z dnia 16 lipca 2015 r., dokonano ponownych oględzin linii energetycznej średniego napięcia 15 kV, zlokalizowanej na dz. nr ewid. 810/8, obręb [...], gmina B. w sprawie możliwości wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia w związku ze stanem technicznym (przechyleniem) słupa. Powyższe czynności nie potwierdziły złego stanu technicznego. Decyzją z dnia [...] nr [...] PINB nakazał PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł. Rejon Energetyczny B. dokonanie rozbiórki stacji transformatorowej 15/04 kV 8-0057 w Ł. znajdującej się na dz. nr ewid. 810/3 wraz z linią energetyczną średniego napięcia 15 kV, biegnącą przez działki 810/3, 810/7, 810/8, obręb [...], gmina B.. Po rozpatrzeniu wniosku I. P. z dnia 30 lipca 2015 r. organ postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił nadania rygoru natychmiastowej wykonalności powyższej decyzji. [...]WINB decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. (Oddział Ł.), uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...] odmówił uwzględnienia żądania dowodowego I. P. polegającego na przeprowadzeniu dodatkowych oględzin przedmiotu postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia na I. P. z dnia 24 listopada 2015 r. na bezczynność PINB w przedmiocie załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej, uzupełnionego pismem z dnia 11 stycznia 2016 r., zarzucającym dodatkowo przewlekłość organu I instancji w tej sprawie, odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wznowił z urzędu postępowanie, w którym w sprawie legalności budowy stacji transformatorowej i linii SN i NN wydano ostateczne postanowienie z dnia [...] nr [...] nakładające na PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł. Rejon Energetyczny B. obowiązek przedstawienia opisanych wyżej dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB odmówił uwzględnienia żądania dowodowego I. P. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, polegającego na powołaniu w charakterze świadków wskazanych przez nią osób. Odnosząc się do przedmiotowej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, gdyż obiekty będące przedmiotem postępowania powstały przed 1994 r. i skutki przedmiotowej samowoli budowlanej, należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, tj. na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Konieczność pozyskania archiwalnej dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji przedmiotowego obiektu utrudnia prowadzenie postępowania, które powinno być rzetelnie wyjaśnione. Dodatkowo odpowiedzi udzielane na liczne wnioski składane w toku prowadzonego postępowania przez I. P. powodują niezależne od organu wydłużenie prowadzonego postępowania. W związku z powyższym organ I instancji pismem z dnia 9 marca 2016 r., zgodnie z art. 36 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o braku możliwości jego zakończenia w ustawowym terminie, wskazując jednocześnie nowy termin zakończenia przedmiotowej sprawy do dnia 10 kwietnia 2016 r. Dodatkowo PINB wyjaśnił, że na chwilę obecną analizuje pozyskane dodatkowe dokumenty wskazane przez organ zwierzchni w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r., uzupełniającym skargę, I. P. wniosła o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym terminie rozstrzygnięcia, pkt 2 – stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pkt 3 – przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, pkt 4 – wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., pkt 5 – zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie autorka skargi wyjaśniła, iż przed jej wniesieniem do sądu w dniu 24 listopada 2015 r. wystąpiła z zażaleniem do [...]WINB na bezczynność w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r. starszy referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata, o którego wnioskowała w skardze. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie poparł skargę i wniósł o zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, wymierzenie organowi dotkliwej grzywny i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi I. P. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie dokonania kontroli legalności wybudowanych urządzeń przesyłowych – stacji trafo oraz linii SN i NN, zlokalizowanych na jaj działkach. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.,a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB. I. P. w dniu 28 lipca 2014r., a następnie 24 listopada 2015 r. wniosła bowiem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Zatem skarga wniesiona do WSA w dniu 23 lutego 2016 r. jest niewątpliwie dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Nie każde niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą na załatwienie sprawy jest równoznaczne z bezczynnością organu. Nie można bowiem pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia. Jednakże nie może znaleźć usprawiedliwienia okoliczność, iż organ podejmuje czynności w dużych odstępach czasu, czy nie zawiadamia strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie takie powiadomienie miało miejsce zaledwie trzy razy ( 16 września 2014r., 28 stycznia 2016r. i 9 marca 2016r. ), w sytuacji kiedy sprawa jest prowadzona blisko dwa lata. Usprawiedliwieniem dla organu nie może być ponadto powoływanie się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy związany z faktem, że kontrolowana inwestycja została zrealizowana pod rządem Prawa budowlanego z 1974r. Trudności w dotarciu do archiwalnej dokumentacji nie mogą bowiem usprawiedliwiać opieszałego działania organu i brak koncentracji w podejmowaniu czynności. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Mając na uwadze okoliczności przytoczone wyżej, świadczące o tym, że od momentu wszczęcia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podejmował czynności w znacznych odstępach czasu, jedynie sporadycznie informując stronę o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, w sposób istotny naruszając przepisy dotyczące terminowości załatwiania spraw sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku i na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy podnieść, że przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność rolą sądu nie jest dokonywanie oceny merytorycznej wydawanych przez organ rozstrzygnięć. Dlatego też w sytuacji, kiedy po wniesieniu przedmiotowej skargi do WSA, ale przed jej rozpoznaniem, organ wydał w dniu [...] postanowienie nr [...] ( znak: [...]), bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do dokonania czynności. W związku z powyższym sąd w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w powyższym zakresie. W punkcie trzecim sentencji wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył PINB grzywnę w wysokości 1000 zł, uznając, iż będzie ona pełnić rolę prewencyjną i zmobilizuje organ do zapobiegania podobnym sytuacjom w przyszłości. W oparciu o tenże przepis sąd przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, uznając, że będzie to dodatkową dolegliwością dla organu, a jednocześnie będzie stanowić pewną rekompensatę dla skarżącej z tytułu braku skuteczności działań ( braku działania ) organu. Żądanie zgłoszone w tym przedmiocie przez pełnomocnika skarżącej sąd uznał za rażąco wygórowane i nie zasługujące na uwzględnienie. O kosztach postępowania należnych skarżącej sąd rozstrzygnął w punkcie piątym sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu sąd orzekł na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r., poz. 1800 - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ). B.A.