II SAB/Łd 68/24

Dnia 22 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Rawskiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Rawskiego do załatwienia wniosku skarżącego J. M. z dnia 10 marca 2024 roku w zakresie udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu w miejscowości K. w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty Rawskiego do załatwienia wniosku skarżącego J. M. z dnia 10 marca 2024 roku w zakresie protokołów z dwóch ostatnich kontroli dróg gminnych w miejscowości K.; 3. stwierdza, że bezczynność Starosty Rawskiego miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Starosty Rawskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. J.M. zaskarżył bezczynność Starosty Rawskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; - art. 10 ust. 1, w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 10 marca 2024 r., dotyczącego przesłania pocztą elektroniczną projektów organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie miejscowości K. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że 10 marca 2024 r. złożył do Starostwa Powiatowego w Rawie Mazowieckiej wniosek o przesłanie zwrotnie mailem projektów organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie miejscowości K. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 25 marca 2024 r. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia skargi Starosta Rawski nie udostępnił informacji, o którą wnioskował, jak również nie zareagował w jakikolwiek inny sposób. W odpowiedzi na skargę Starosta Rawski wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że z uwagi na zmianę kadry w Wydziale Infrastruktury Starostwa Powiatowego - odejście zastępcy Dyrektora Infrastruktury, w którego zakresie obowiązków były m.in. sprawy objęte skargą, skarżący nie uzyskał odpowiedzi w terminie przewidzianym przepisami. Jednocześnie wskazano, iż 7 maja 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Przesłano skarżącemu drogą e-mail 2 ostatnie protokoły kontroli dróg gminnych w miejscowości K. (gmina Rawa Mazowiecka) oraz udzielono informacji, iż organ nie posiada elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu, w związku z tym nie może udzielić informacji w sposób żądany przez skarżącego. Skarżącego jednocześnie poinformowano, iż Starosta Rawski jest jedynie w posiadaniu wersji papierowej projektów organizacji ruchu, natomiast jeżeli strona jest zainteresowana wersją elektroniczna, to należy zwrócić się do zarządcy drogi gminnej w miejscowości K. - Wójta Gminy [...], który jest w posiadaniu wersji elektronicznej projektów organizacji ruchu dla tej drogi. W piśmie z 15 sierpnia 2024 r. skarżący przyznał, że po wniesieniu skargi otrzymał 2 ostatnie protokoły z kontroli dróg, jednak w pozostałym zakresie Starosta nie załatwił wniosku w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Wobec tego podtrzymał skargę w zakresie wniosku o udostępnienie projektów organizacji ruchu, a w odniesieniu do protokołów z kontroli wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na dzień wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 2749/12; z 3 lipca 2014 r., II OSK 348/13; z 4 września 2014 r., I OSK 413/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Starosta Rawski jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym przy tym przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i zawiera jedynie przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przyjąć zatem należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Dodać za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy, iż "informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13). W tak rozumianym pojęciu informacji publicznej, w ocenie sądu mieszczą się żądane we wniosku informacje, co w niniejszej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu. W konsekwencji przypomnieć należy, iż po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany, co do zasady winien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.; 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest także to, że po wniesieniu skargi, w reakcji na wniosek strony skarżącej organ, pismem z 7 maja 2024 r., załatwił ów wniosek, w części dotyczącej przekazania skarżącemu 2 ostatnich protokołów z kontroli dróg. W pozostałym zakresie organ nie załatwił jednak wniosku w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., informując skarżącego, że nie posiada elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu, w związku z tym nie może udzielić informacji w sposób żądany przez skarżącego. Zdaniem sądu, przyznać należy rację skarżącemu, że w świetle przepisów u.d.i.p. nie można uznać, aby organ prawidłowo załatwił wniosek w zakresie elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu. W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast, jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzależnia więc możliwość uzyskania informacji publicznej od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca domaga się jej udostępnienia. Jeśli organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Powyższe powiadomienie powinno być dokonane w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od daty otrzymania wspomnianego wyżej powiadomienia nie zawiadomi adresata wniosku o wyrażeniu zgody na zaproponowaną przez niego odmienną formę udostępnienia, to dysponent informacji ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 14, [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, Lex). Nie ulega wątpliwości, że organ, który był związany określonym przez skarżącego sposobem i formą udostępnienia informacji publicznej, nie udostępnił tych informacji zgodnie z tym żądaniem, a jedynie poinformował stronę, że aktualnie nie posiada elektronicznej wersji wnioskowanych dokumentów oraz środków technicznych pozwalających na ich digitalizację. Organ nie udzielił więc stronie informacji zgodnej w wymogami art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a udzielona odpowiedź dowodzi bezczynności organu w załatwieniu wniosku. Brak posiadania przez podmiot zobowiązany wersji elektronicznej dokumentu objętego żądaniem wniosku nie jest równoznaczny z nieposiadaniem informacji objętej wnioskiem. W realiach niniejszej sprawy obowiązkiem organu było udostępnienie informacji w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. Jeżeli natomiast informacja nie mogła zostać udostępniona w formie elektronicznej, jak żądał tego skarżący, należało powiadomić o tym skarżącego zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a następnie ewentualnie umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpiłyby ku temu podstawy prawne. Skoro organ tego nie uczynił, dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z 10 marca 2024 r. w zakresie udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu w miejscowości K. o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W pozostałym zakresie organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępniając wnioskowaną informację), zatem postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku, w zakresie udostępnienia protokołów z dwóch ostatnich kontroli dróg gminnych w miejscowości K. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, nawet z naruszeniem terminu, w jakim miało to nastąpić, wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Postępowanie sądowe stało się w tej części bezprzedmiotowe w rozumieniu powołanego przepisu. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to wobec udostępnienia żądanych protokołów przed rozpoznaniem skargi, przestała istnieć przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku w tej części. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie protokołów z dwóch ostatnich kontroli dróg gminnych w miejscowości K. (punkt drugi wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność w zakresie udostępnienia żądanych protokołów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka organu w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. i dążenia do ograniczenia prawa strony do dostępu do informacji. W ocenie sądu także bezczynność organu w zakresie przesłania pocztą elektroniczną projektów organizacji ruchu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony, a jedynie tkwił w błędnym przekonaniu względem prawidłowości załatwienia sprawy. Stąd też należało przyjąć, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa także w tym przypadku. Skutkiem tego był punkt trzeci wyroku (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), obejmujący swym zakresem zarówno bezczynność dotyczącą przesłania pocztą elektroniczną projektów organizacji ruchu jak i udostępnienia, po wniesieniu skargi protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie miejscowości K.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.